Nota van Toelichting (deel 2) bij wijzigingen Nederlands vreemdelingenrecht

b. Meetoetsen van (andere) humanitaire gronden bij afwijzing van de eerste humanitair-reguliere aanvraag

Een belangrijke complicatie bij reguliere verblijfsaanvragen was dat alleen kon worden getoetst aan de gevraagde verblijfsgrond. Hierdoor kon iedere keer een nieuwe procedure worden gestart voor een nieuw verblijfsdoel: bijvoorbeeld eerst wegens medische omstandigheden, daarna wegens het uitoefenen van gezinsleven conform artikel 8 EVRM, en niet zelden eindigend met een beroep op de discretionaire bevoegdheid. Om het stapelen van procedures tegen te gaan, worden ingevolge artikel 3.6 Vb2000 bij een eerste humanitair-reguliere aanvraag daarom zoveel mogelijk ambtshalve alle humanitaire beleidskaders meegetoetst. Net als bij de ambtshalve toets in de eerste asielprocedure zal in de ambtshalve toets bij de eerste humanitair-reguliere procedure een vaste toetsingsvolgorde worden gehanteerd, waarbij het beleidskader dat de sterkste verblijfstitel geeft als eerste zal worden getoetst. Leges zullen worden geheven conform het beleidskader waar de vreemdeling een beroep op doet.

Niet bij ieder beleidskader is meetoetsen in het kader van de eerste humanitair-reguliere aanvraag mogelijk. Zo is er bijvoorbeeld bij een B8-procedure (slachtoffers mensenhandel) geen sprake van een aanvraag door de vreemdeling bij de IND, en zal er dus ook geen sprake kunnen zijn van een ambtshalve toets aan andere beleidskaders op grond van artikel 3.6 Vb2000.

De eerste humanitair-reguliere aanvraag zal in een eendagstoets worden behandeld, zoals hieronder beschreven. Dat geldt ook voor de nieuw ontstane categorie tweede en volgende humanitair-reguliere aanvragen.

c. Versnelde afdoening van tweede en volgende asielaanvragen en humanitair-reguliere aanvragen (eendagstoets)

Tweede en volgende asielaanvragen, alsmede (humanitair-)reguliere (vervolg)aanvragen van mvv-plichtige vreemdelingen, behoeven een zo snel mogelijke behandeling en afronding teneinde een eenduidig signaal te geven aan de vreemdeling over zijn verblijfsperspectief. Het indienen van dergelijke aanvragen dient onaantrekkelijk te zijn als het enkel gebeurt met het oogmerk het verblijf in Nederland te verlengen. Tegelijkertijd dient de procedure alle waarborgen te bevatten om zorgvuldig te kunnen beslissen over de verblijfsaanvraag van de vreemdeling.

Humanitair-reguliere aanvraag

Humanitair-reguliere aanvragen worden beoordeeld in een zogenaamde eendagstoets. Dit geldt ook voor de mvv-plichtige vreemdeling die vanuit Nederland een reguliere aanvraag doet en daarbij een beroep doet op vrijstelling van het mvv-vereiste om humanitaire redenen. Deze toets wordt altijd voorafgegaan door een schriftelijke aanmelding. Dit is geregeld in artikel 3.99a Vb2000. Op een aanmeldformulier geeft de vreemdeling aan op welk beleidskader hij een beroep doet en, in geval van vervolgaanvragen, op grond van welk novum hij de aanvraag wil indienen. Ook relevante stukken moeten worden meegestuurd. Zo kan de IND het dossier grondig voorbereiden, eventuele onderzoeken opstarten of de gemachtigde benaderen voor aanvullende informatie en een conceptbeschikking voorbereiden.

Zo mogelijk wordt de humanitair-reguliere aanvraag binnen één dag afgehandeld. Dat is geregeld in artikel 3.99a, vierde lid, Vb2000.

Vervolgaanvraag asiel en samenloop met reguliere aanvraag

Bij een tweede of volgende asielaanvraag wordt enkel nog gekeken of er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden (nova). Waar mogelijk wordt binnen één dag beoordeeld of er sprake is van een novum en of dit novum relevant is. Daartoe strekt het nieuwe artikel 3.118b Vb2000. Ook hier geeft de vreemdeling op een aanmeldformulier aan op grond van welk novum hij de aanvraag wil indienen en moet hij relevante stukken meesturen, zodat de IND het dossier grondig kan voorbereiden, eventuele onderzoeken kan opstarten, de gemachtigde kan benaderen voor aanvullende informatie en een conceptvoornemen kan voorbereiden. Als er zowel een asielnovum als een humanitair-regulier novum wordt ingebracht, komen deze niet in dezelfde toets aan de orde: dit zou immers het risico meebrengen dat een asielvervolgaanvraag wordt ingediend om de voorwaarden voor een reguliere verblijfsvergunning (leges en paspoortvereiste) te ontlopen terwijl er een humanitair-regulier verblijfsdoel wordt beoogd. Er zullen dan, net als nu het geval is, twee aparte vervolgaanvragen moeten worden ingediend.

Doorstroom naar algemene of verlengde asielprocedure

Indien de tweede of volgende asielaanvraag niet in één dag kan worden afgedaan, bijvoorbeeld omdat nader onderzoek moet plaatsvinden, stroomt de vreemdeling door naar de AA-procedure of direct naar de VA-procedure. Ingeval een humanitair-reguliere aanvraag niet in één dag kan worden afgedaan, wordt de aanvraag ingenomen ter verdere behandeling. Na afdoening van de aanvraag dient de vreemdeling zijn beschikking in persoon op te halen. Dit is van belang ook bij afwijzing van een humanitair-reguliere aanvraag overdracht aan de DT&V zal plaatsvinden om het terugkeerproces te kunnen starten. De overdracht aan de DT&V bij afwijzing van humanitair-reguliere aanvragen is nieuw. De vreemdeling kan ook in bewaring worden gesteld indien daar gronden voor aanwezig zijn. Dit is echter niet anders dan de vroegere uitvoeringspraktijk.

Vervolgaanvraag asiel, maar feitelijk eerste aanvraag

Voor een paar categorieën asielzoekers geldt dat zij formeel een tweede of volgende asielaanvraag doen, maar deze asielaanvraag feitelijk moet worden gezien als een eerste asielaanvraag, omdat de aanvraag in een volledige procedure inhoudelijk moet worden beoordeeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om asielzoekers die na een eerdere afwijzing op grond van Dublin alsnog worden toegelaten tot de nationale asielprocedure en asielzoekers die aantoonbaar zijn teruggekeerd naar hun land van herkomst. Deze categorieën zullen om die reden worden uitgezonderd van de eendagstoets.

d. Versnellen van de Dublinprocedure door samenvoeging eerste gehoor en Dublingehoor

Asielaanvragen waarvoor Nederland niet inhoudelijk verantwoordelijk is, moeten zo snel mogelijk worden afgedaan. Daarom zullen in beginsel alle Dublinzaken in de AA-procedure worden afgedaan. Uit doelmatigheidsoverwegingen zullen in Dublinzaken voorts het eerste gehoor en het Dublingehoor worden samengevoegd. Tijdens het Dublingehoor wordt de asielzoeker in de gelegenheid gesteld eventuele bezwaren tegen een Dublinoverdracht toe te lichten. Dit is een tamelijk kort gehoor. Daarom is ervoor gekozen om eventuele bezwaren tegen een overdracht aan een andere EU-lidstaat al tijdens het eerste gehoor aan de orde te stellen.

Samenvoeging van beide gehoren levert een bijdrage aan een vlot verloop van de procedure. Voorts levert het een financiële besparing op, doordat slechts één gehoor hoeft te worden gepland en voorbereid en er geen tolkenkosten voor een tweede gehoor hoeven te worden gemaakt. Het samenvoegen van het eerste gehoor en het Dublingehoor heeft geleid tot aanpassing van artikel 3.118a Vb2000.

Ook bij de andere, in artikel 30, eerste lid, Vw2000 genoemde afwijzingsgronden kunnen het eerste gehoor en het nader gehoor worden samengevoegd.

e. Wijzigingen in medische procedures

Voortaan wordt bij alle (verlengings)aanvragen waarin medische omstandigheden beoordeeld moeten worden, uitgezonderd die van asielzoekers in hun eerste asielprocedure (waarin medische aspecten parallel worden meegetoetst), als voorwaarde gesteld dat de vreemdeling zelf de medische gegevens en overige bescheiden aanlevert die relevant zijn voor de beslissing op de aanvraag. Dit is verwerkt in artikel 3.102b Vb2000 en – waar het betreft een beroep op artikel 64 Vw2000 – in artikel 6.1c, tweede lid, Vb2000. De IND beziet of de relevante medische gegevens en overige bescheiden volledig zijn aangeleverd.

Deze nieuwe werkwijze is van belang om medische aspecten (ambtshalve) te kunnen toetsen. Het maakt bovendien de kans groter dat bij vervolgaanvragen binnen één dag kan worden beoordeeld of er nieuwe feiten of omstandigheden zijn. Tegelijkertijd verkort dit de doorlooptijd van medische aanvraagprocedures met minstens zes weken. Ook zal het een rem zijn op het doen van medische aanvragen enkel om de uitzetting te frustreren. Door simpelweg te stellen dat er sprake is van medische redenen die aan vertrek in de weg staan, was de vreemdeling feitelijk een aantal maanden niet-uitzetbaar, terwijl het Bureau Medische Advisering (BMA) de medische gegevens vergaarde en beoordeelde.

Het bovenstaande betekent dat een vreemdeling enkel in het geval van een eerste asielaanvraag, of indien de DT&V zelf een procedure als bedoeld in artikel 64 Vw2000 wil starten, geen medische gegevens hoeft over te leggen. Bij een tweede of volgende asielaanvraag vindt geen parallelle of ambtshalve toetsing plaats aan medische gronden en wordt alleen het novum getoetst. Wel kan de vreemdeling apart een beroep doen op artikel 64 Vw2000, waarvoor overlegging van de relevante medische gegevens nodig is.

3. Financiële gevolgen en gevolgen de rechtspraak

Financiële gevolgen

Voor de getalsmatige effecten en financiële gevolgen van het onderhavige besluit wordt kortheidshalve verwezen naar paragraaf 9 van de bijlage bij de brief van de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel van 22 mei 2012 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2011/12, 19 637, nr. 1532). Meer in het bijzonder wordt verwezen naar de in de inleiding van deze nota van toelichting al vermelde EAUT, die als bijlage bij de brief is gevoegd.

Gevolgen voor de rechtspraak

Vanaf 2009 is een stijging van het aantal tweede en volgende aanvragen zichtbaar. Uit de Rapportage vreemdelingenketen over de tweede helft van 2011 blijkt dat er in 2011 sprake was van een stijging van 68% ten opzichte van 2010. Uit de cijfers over 2012 blijkt dat de stijging 26% is ten opzichte van 20111. Deze toename was reden om deze categorie binnen de Beleidsvisie stroomlijning toelatingsprocedures extra aandacht te geven. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een aantal maatregelen waarvan de verwachting is dat die leiden tot minder «onnodige» tweede en volgende aanvragen. Deze verwachting hangt niet enkel samen met het feit dat er bij een vervolgaanvraag sprake moet zijn van nieuwe feiten en omstandigheden waardoor de kans dat onnodige vervolgaanvragen worden ingediend, wordt verkleind, maar vloeit met name voort uit het feit dat er meerdere maatregelen zijn voorgesteld die in gezamenlijkheid zullen leiden tot het gewenste resultaat. Zo dragen de snelheid waarmee een vervolgaanvraag in de toekomst zal worden behandeld en de gedifferentieerde vergoeding bij vervolgaanvragen ook bij aan de verwachte afname van het aantal tweede en volgende aanvragen. Of deze afname betekent dat de grotere werklast voor de rechtspraak als gevolg van de meeromvattende beoordeling hierdoor (volledig) zal worden gecompenseerd, is lastig in cijfers weer te geven.

Voor de berekening van de werklast van de rechtbanken zijn globale cijfermatige prognoses van de verwachte gevolgen van de maatregelen met de Raad voor de rechtspraak gedeeld, waarbij als startpunt de Meerjaren Productie Prognose gold, en de verwachte gevolgen zich beperkten tot een inschatting van het wegvallen van eerste asielaanvragen en vervolgaanvragen asiel en het wegvallen van aanvragen humanitair-regulier. De aannames die destijds zijn gehanteerd betreffen: 10% minder eerste asielaanvragen, 20% minder tweede en volgende asielaanvragen en 20% minder humanitair-reguliere aanvragen2. Van belang hierbij is uiteraard dat deze verwachting is gegeven in het licht van de situatie destijds. Deze situatie is inmiddels gewijzigd: er is sprake van een hogere instroom en deze is ook anders samengesteld, waardoor er andere beleidsaandachtspunten zijn. In de huidige setting zijn deze aannames niet als zodanig bruikbaar, en gelet op het feit dat de realisatie van beoogde instroomeffecten altijd mede afhankelijk is van externe omstandigheden die niet, of slecht, beïnvloedbaar zijn, is het ook moeilijk om daar opnieuw, voor de langere termijn, iets over te zeggen. De voortdurend veranderende situatie in de belangrijkste landen van herkomst (factoren zoals economie, ecologie, oorlog/geweld, vervolging, etc.) is voortdurend van invloed op de omvang en de samenstelling van de instroom. Jurisprudentiële ontwikkelingen kunnen ook een bepalende rol spelen in de mate waarin tweede en volgende aanvragen worden gedaan.

De achterliggende gedachte van alle maatregelen is het voorkomen van stapelen van «onnodige» procedures. Hierbij speelt het inwilligingspercentage bij tweede en volgende procedures een rol. In 2012 zijn in totaal 3.460 tweede of opvolgende asielaanvragen ingediend, in 2013 (t/m 17 juli) zijn dit er 1.5503. Van het totaal aantal tweede of volgende aanvragen ligt het inwilligingspercentage op 38% in 2013, tegen een percentage van 23% in 2012. Dit percentage is (deels) verklaarbaar doordat inwilligingen vaak het gevolg zijn van bijzondere ontwikkelingen, zoals gewijzigd landenbeleid naar aanleiding van een gewijzigde situatie in het land van herkomst of een uitspraak van een (inter)nationale rechter4. Dit neemt niet weg dat er dus in 2012 en 2013 sprake was van een percentage «niet ingewilligd» in tweede en volgende aanvragen van respectievelijk 77% en 62%. Hoewel op basis van dit percentage niet kan worden geconcludeerd dat in al deze gevallen er geen gegronde redenen waren een tweede of volgende aanvraag in te dienen5, geeft dit afwijzingspercentage van tweede en volgende aanvragen wel een indicatie van de grootte van de groep, waarbij in ieder geval vragen gesteld kunnen worden over de noodzaak van het indienen van de tweede of volgende aanvraag. Om meer duidelijkheid te krijgen over onder andere de samenstelling van de categorie afgewezen tweede en volgende aanvragen, zal in het eerste kwartaal van 2014 op basis van een representatieve steekproef een onderzoek gedaan worden naar de redenen voor indiening van een tweede en volgende aanvraag en naar de gronden van afwijzing en inwilliging, in eerste aanleg en (hoger) beroep.

In verband met geldwolven die denken geld te kunnen claimen op krantenartikelen die op een blog als deze worden geplaatst maar na meestal een dag voor de krantenlezers aan leeswaardigheid hebben ingeboet terwijl wij vreemdelingenrecht specialisten ze soms wel nog jaren gebruiken om er een kopie van te maken voor een zaak ga ik over tot het plaatsen van alleen het eerste stukje. Ja ik weet het: de kans dat u doorklikt is geringer dan wanneer het hele artikel hier staat en een kopie van het orgineel maken handig kan zijn voor uw zaak. Wilt u zelf wat overnemen van dit weblog. Dat mag. Zet er alleen even een link bij naar het desbetreffende artikel zodat mensen niet alleen dat wat u knipt en plakt kunnen lezen maar dat ook kunnen doen in de context.