NOTA VAN TOELICHTING bij de wijziging van het Vreemdelingenbesluit (deel 1)

NOTA VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Beleidsvisie stroomlijning toelatingsprocedures

In de Beleidsvisie stroomlijning toelatingsprocedures, die op 22 februari 2011 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2010/11, 19 637, nr. 1400), zijn de voorgenomen maatregelen toegelicht waarmee vreemdelingen sneller duidelijkheid kunnen krijgen omtrent hun perspectief op verblijf in Nederland. Hiermee wordt onnodig lang verblijf zonder perspectief tegengegaan. De belangrijkste maatregelen zijn: invoering van een uitgebreidere toets aan een aantal (andere) humanitair-reguliere beleidskaders bij afwijzing van een eerste asielaanvraag of een eerste humanitair-reguliere aanvraag, alsmede snelle vervolgprocedures. De zorgvuldigheid blijft uiteraard voorop staan en zal door deze maatregelen zelfs worden vergroot. Daarnaast worden prikkels weggenomen om onnodig door te procederen. Over de hele breedte van het vreemdelingenbeleid zullen maatregelen worden getroffen om doorlooptijden te bekorten.

Over de beleidsvisie heeft een schriftelijk overleg plaatsgevonden (Kamerstukken II 2010/11, 19 637, nr. 1416). Tijdens twee algemene overleggen op 27 april en 17 mei 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 19 637, nrs. 1428 en 1434) bleek dat de Tweede Kamer de uitgangspunten van de beleidsvisie ondersteunde. De maatregelen die in de beleidsvisie zijn aangekondigd, zijn vervolgens uitgewerkt en daarna getoetst in een ex ante uitvoeringstoets (EAUT). In deze toets is het geheel aan maatregelen bezien op uitvoeringsconsequenties en financiële gevolgen.

De Tweede Kamer is verder geïnformeerd bij brief van 22 mei 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 19 637, nr. 1532) met een nadere uitwerking van de maatregelen die in de beleidsvisie van 22 februari 2011 op hoofdlijnen zijn geschetst. De brief is op 3 juli 2012 besproken tijdens een algemeen overleg met de algemene commissie voor Immigratie, Integratie en Asiel (Kamerstukken II 2011/12, 19 637, nr. 1575).

In Bruggen slaan, het regeerakkoord van VVD en PvdA (29 oktober 2012), wordt hierop voortgebouwd. Zo is hierin opgenomen dat toelatingsprocedures worden gestroomlijnd en zoveel mogelijk bekort, in het bijzonder als het gaat om vervolgaanvragen en om reguliere aanvragen die worden ingediend door vreemdelingen die een machtiging tot voorlopig verblijf moeten aanvragen. De prikkels en mogelijkheden om procedure op procedure te stapelen, worden weggenomen. Deze maatregelen zijn erop gericht zorgvuldig te toetsen of bescherming nodig is, en bij afwijzing het perspectief eenduidig op terugkeer 

te richten.

Uitwerking beleidsvisie

De Beleidsvisie stroomlijning toelatingsprocedures betreft een pakket van maatregelen dat tot doel heeft het stapelen van (onnodige) procedures te voorkomen, de procedures te stroomlijnen en de doorlooptijden te verkorten. Dit besluit bevat een deel van de uitwerking van de beleidsvisie. Dit betreft in het bijzonder het ambtshalve meetoetsen van humanitair-reguliere toelatingsgronden bij de behandeling van een eerste asielaanvraag of een eerste humanitair-reguliere aanvraag, het versnellen van de zogenaamde Dublinprocedure door samenvoeging van het eerste gehoor en het Dublingehoor, alsmede de versnelde afdoening van tweede en volgende asielaanvragen, van humanitair-reguliere (vervolg)aanvragen en van aanvragen van vreemdelingen die langer dan drie maanden in Nederland willen verblijven en niet beschikken over de vereiste geldige machtiging voor voorlopig verblijf.

Iedere maatregel draagt afzonderlijk bij aan het bereiken van de genoemde doelstellingen, maar juist de samenhang van alle maatregelen zal uiteindelijk tot een optimaal resultaat leiden. Zo wordt de eendagstoets geïntroduceerd om de doorlooptijd van tweede en volgende aanvragen te versnellen. Echter, ook het meetoetsen van humanitair-reguliere gronden bij de eerste asielaanvraag of de eerste humanitair-reguliere aanvraag draagt bij aan het verkorten van vervolgprocedures. Immers door alle beleidskaders met een humanitair karakter al mee te toetsen, wordt een dossier opgebouwd waardoor bij een eventuele vervolgaanvraag snel beoordeeld kan worden wat er is gewijzigd ten opzichte van de eerdere situatie. Ook de schriftelijke aanmelding die voorafgaat aan de indiening van de tweede of volgende asielaanvraag, draagt hieraan bij. De nog grondigere voorbereiding die daardoor mogelijk wordt, leidt ertoe dat de huidige achtdaagse algemene asielprocedure (hierna: AA-procedure) waarin volgens de huidige praktijk een groot deel van de tweede en volgende aanvragen in principe wordt behandeld, kan worden verkort tot een eendagstoets. Feitelijk zal de eendagstoets een aantal dagen korter zijn dan de AA-procedure, nu het afnemen van een nader gehoor en het uitreiken van een voornemen tot afwijzing dan wel inwilligende beschikking weliswaar in één dag plaatsvindt, maar er dag twee en drie beschikbaar zijn voor respectievelijk het uitbrengen van een zienswijze en een beschikking. Zaken die zich hiervoor lenen, zullen zoveel mogelijk worden afgedaan in de eendagstoets, maar dat neemt niet weg dat het mogelijk is om in zaken waarin een tijdrovender onderzoek nodig is, de behandeling voor te zetten in de AA-procedure of de verlengde asielprocedure (hierna: VA-procedure). De winst van de eendagstoets is, naast een kortere doorlooptijd, met name gelegen in het feit dat op deze wijze een signaal wordt afgegeven dat het niet «loont» om een tweede of volgende aanvraag in te dienen als daar geen goede reden voor is.

De regeling van een gedifferentieerde vergoedingensystematiek voor verleende rechtsbijstand in vervolgaanvragen, die ook onderdeel is van de beleidvisie, zal worden uitgewerkt door middel van een wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. Doelstelling van de gedifferentieerde vergoedingensystematiek is bij te dragen aan het tegengaan van het stapelen van kansloze procedures.

Een deel van de beleidsvisie is eerder al uitgewerkt in het voorstel van wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000) in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening (33 293). Dat wetsvoorstel, dat op 19 november 2013 is aangenomen door de Eerste Kamer, heeft betrekking op het herschikken van de verleningsgronden voor een verblijfsvergunning asiel, inclusief het vervallen van de grondslag voor het categoriale beschermingsbeleid. Verder wordt een vereenvoudiging voorgesteld van de procedure inzake de verlening van de verblijfsvergunning asiel aan nareizende gezinsleden. Het wetsvoorstel heeft ook een technische doorwerking naar het onderhavige besluit in die zin dat bijvoorbeeld verwijzingen in het Vb2000 naar vervallen wetsbepalingen zijn aangepast of dat bepalingen zijn vernummerd.

Voorkomen stapeling van procedures

In algemene zin wordt hier nog opgemerkt dat de procedurele geschiedenis van een vreemdeling – en zijn gezin – nogal eens een stapeling van procedures gedurende een reeks van jaren laat zien. Dit is niet goed voor de vreemdeling, die al die jaren hoop blijft houden op legaal verblijf in Nederland. Het is ook niet goed voor de vreemdelingenketen, die hierdoor onnodig en onevenredig wordt belast. Daarnaast komt het maatschappelijk draagvlak in het geding. In de lokale gemeenschap ontstaat niet zelden de indruk dat een vreemdeling al die tijd in onzekerheid wordt gehouden, terwijl er feitelijk sprake is van een opeenstapeling van soms langdurende procedures met een negatieve uitkomst voor de vreemdeling. Dit kan leiden tot gevoelens van onvrede en onbegrip als de uitkomst uiteindelijk toch is dat de vreemdeling moet terugkeren naar zijn land van herkomst. Het is daarom van belang dat procedures waar mogelijk worden gestroomlijnd en negatieve prikkels worden weggenomen. Hierbij gaat het er nadrukkelijk niet om alle mogelijkheden tot (door)procederen af te sluiten. Dat is alleen al niet mogelijk omdat er sprake kan zijn van nieuwe feiten of omstandigheden, maar het zou ook niet wenselijk zijn: vooropstaat dat iedere vreemdeling die bescherming nodig heeft, die bescherming ook behoort te krijgen.

2. Belangrijkste onderwerpen

De belangrijkste maatregelen die in dit besluit regeling vinden, maken het mogelijk snel duidelijkheid te geven over het verblijfsperspectief van de vreemdeling en het «stapelen» van procedures tegen te gaan. Het gaat hierbij om de volgende onderwerpen, waarop hierna uitgebreider wordt ingegaan:

• a.meetoetsen van humanitair-reguliere gronden bij afwijzing van de eerste asielaanvraag;
• b.meetoetsen van (andere) humanitaire gronden bij afwijzing van de eerste humanitair-reguliere aanvraag;
• c.versnelde afdoening van tweede en volgende asielaanvragen en humanitair-reguliere aanvragen (eendagstoets);
• d.versnellen van de Dublinprocedure door samenvoeging eerste gehoor en Dublingehoor;
• e.wijzigingen in medische procedures.

a. Meetoetsen van humanitair-reguliere gronden bij afwijzing van de eerste asielaanvraag

Door het meetoetsen van alle relevante elementen in de eerste asielprocedure wordt bij afwijzing van een asielaanvraag direct onderzocht of er een andere reden is om verblijf in Nederland toe te staan. Een belangrijk bijkomend voordeel van het integraal meetoetsen in de eerste asielprocedure van alle inhoudelijke aspecten die op dat moment aan terugkeer in de weg staan, is dat bij eventuele vervolgaanvragen er reeds een zorgvuldig opgebouwd en volledig dossier is, op basis waarvan snel een beoordeling kan worden gemaakt over de merites van de vervolgaanvraag. Dit onderwerp is verder uitgewerkt in de artikelen 3.6a en 6.1e Vb2000. De humanitair-reguliere gronden zullen tevens worden meegetoetst in geval van intrekking of afwijzing van de verlenging van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.

Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat het na intrekking of afwijzing van deze verblijfsvergunningen asiel mogelijk blijft een nieuwe aanvraag (vervolgaanvraag) in te dienen als er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden.

Ook voorheen werd bij een afwijzing van een asielaanvraag bezien of de vreemdeling in aanmerking kwam voor een vergunning op grond van het buitenschuldbeleid of de B8-regeling (slachtoffers mensenhandel), dan wel of medische redenen aan uitzetting in de weg stonden (artikel 64 Vw2000). Ingevolge het onderhavige besluit zal in aanvulling daarop nog worden beoordeeld of alle omstandigheden tezamen leiden tot een zodanige situatie dat het gezinsleven bescherming verdient conform artikel 8 EVRM, of dat er sprake is van zodanige individuele omstandigheden dat een vergunning zou moeten worden verleend op grond van de discretionaire bevoegdheid.

Tegelijkertijd wordt de ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in asielprocedures afgeschaft. Dit voornemen is aangekondigd in de brief van 13 september 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1721, blz. 40). De mogelijkheid van ambtshalve toetsing was toegevoegd om procedurele redenen. Zoals de ACVZ in haar advies «Waar een wil is, maar geen weg» van 1 juli 2013 constateert, zit hier echter een inhoudelijke tegenstrijdigheid: de voor een buitenschuldvergunning vereiste pogingen om terug te keren, zijn moeilijk te rijmen met de wens in Nederland bescherming te krijgen. Van de vreemdeling kan tijdens de asielprocedure immers niet worden gevraagd zich te wenden tot de autoriteiten van wie hij zegt vervolging te ondervinden. De toetsing tijdens de asielprocedure is daarmee overbodig.

Om te voorkomen dat een vreemdeling na inwilliging doorprocedeert voor een andere (sterkere) verblijfstitel, zal een vaste toetsingsvolgorde worden gehanteerd, waarbij de sterkste verblijfstitel het eerst aan bod komt. Bij inwilliging op de eerste van toepassing zijnde grond is de IND niet gehouden door te toetsen aan de andere gronden. Bij de ambtshalve toetsing van de humanitair-reguliere beleidskaders in de eerste asielprocedure zullen de normale reguliere toelatingsvoorwaarden niet worden tegengeworpen, noch zullen leges worden geheven. Dit zal wel het geval zijn bij verlenging van de humanitair-reguliere vergunning na één jaar. Om te voorkomen dat de rechtsmiddelen voor de verschillende meegetoetste gronden in de eerste asielaanvraag uiteen gaan lopen, zullen de humanitair-reguliere gronden worden meegenomen in het voornemen en in de meeromvattende beschikking, en daarmee de rechtsmiddelen voor asiel volgen.

Waterscheiding

De uitbreiding van het aantal mee te toetsen reguliere beleidskaders in de eerste asielprocedure betekent niet dat de zogenaamde «waterscheiding» is opgeheven, maar dat deze enigszins is verlegd. Met het begrip waterscheiding wordt tot uitdrukking gebracht dat in een asielprocedure geen reguliere aspecten worden meegewogen, en dat omgekeerd in een reguliere procedure geen asielgronden worden beoordeeld. De waterscheiding beoogt te voorkomen dat de asielprocedure wordt belast met reguliere aspecten en wordt gebruikt om reguliere toelatingsvoorwaarden te ontlopen. Voor de humanitair-reguliere beleidskaders is het niettemin zinvol en efficiënt om deze reeds in de eerste asielprocedure mee te toetsen, zodat de vreemdeling na afwijzing van zijn asielverzoek niet een nieuwe humanitair-reguliere procedure hoeft te starten. Met het meenemen van de reguliere aspecten in het voornemen en de meeromvattende beschikking kunnen ook de rechtsmiddelen tegen de asielaspecten en reguliere aspecten tegelijk opgaan.

Asielaanvraag binnen zes maanden

Om te voorkomen dat een vreemdeling die al langere tijd illegaal in Nederland verblijft, een asielaanvraag indient enkel met het oogmerk ambtshalve in het bezit te worden gesteld van een humanitair-reguliere vergunning zonder dat hij aan de reguliere toelatingsvoorwaarden (met name het leges- en paspoortvereiste) hoeft te voldoen, zullen de humanitair-reguliere beleidskaders alleen volledig worden meegetoetst als de asielzoeker zijn asielaanvraag binnen zes maanden na eerste inreis in Nederland heeft ingediend. Indien de vreemdeling pas na deze termijn zijn asielaanvraag indient, wordt met zijn asielaanvraag niet ambtshalve de toets aan artikel 8 EVRM verricht en ook niet ambtshalve beoordeeld of een verblijfsvergunning moet worden verleend op grond van de discretionaire bevoegdheid. Er wordt nog wel getoetst aan «slachtoffer mensenhandel» en «medische redenen die aan uitzetting in de weg staan» (artikel 64 Vw2000). Indien aan de nieuw mee te toetsen beleidskaders geen grens zou zijn gesteld, ontstaat het risico dat de asielprocedure misbruikt wordt om een reguliere vergunning te krijgen zonder legesheffing of zonder dat aan het paspoortvereiste wordt voldaan. Met de nieuwe regeling is een balans gevonden tussen het profijt van meetoetsen enerzijds en de voorkoming van misbruik anderzijds.

Het is van belang dat zo vroeg mogelijk in de asielprocedure kenbaar wordt of de vreemdeling al langer dan zes maanden in Nederland verblijft. Dit zal veelal in het eerste gehoor het geval zijn. Op zijn laatst zal op het moment dat de IND toekomt aan het meetoetsen van de humanitair-reguliere gronden, duidelijk worden of de vreemdeling al geruime tijd in Nederland verblijft, aangezien dit dan vaak een belangrijk onderdeel van zijn motivering zal zijn (hij beoogt bijvoorbeeld gezinsleven in Nederland uit te oefenen). Als dat het geval is, zal de vreemdeling doorverwezen worden naar de procedure voor de humanitair-reguliere aanvragen en zal niet ambtshalve worden doorgetoetst aan artikel 8 EVRM en de discretionaire bevoegdheid.

Geen langere doorlooptijden

Uit de EAUT blijkt dat de uitbreiding van de ambtshalve toets in de eerste asielprocedure mogelijk is binnen de kaders van de AA-procedure en niet hoeft te leiden tot langere doorlooptijden. Op basis van de tijdens de gehoren verkregen informatie zal ten tijde van het opstellen van het voornemen bekend zijn of er humanitair-reguliere gronden voor verblijf zijn. Uiteraard zal hieraan ook in de voorlichting aan de asielzoeker aandacht worden besteed. Mocht de relevante informatie pas in de zienswijze naar voren worden gebracht en verder onderzocht moeten worden, dan kan de AA-procedure met maximaal zes dagen worden verlengd. Mocht het onderzoek naar de humanitair-reguliere gronden meer tijd vergen dan beschikbaar is in de AA-procedure, dan zal de aanvraag in beginsel verder worden behandeld in de VA-procedure.

(verder bij deel 2)



In verband met geldwolven die denken geld te kunnen claimen op krantenartikelen die op een blog als deze worden geplaatst maar na meestal een dag voor de krantenlezers aan leeswaardigheid hebben ingeboet terwijl wij vreemdelingenrecht specialisten ze soms wel nog jaren gebruiken om er een kopie van te maken voor een zaak ga ik over tot het plaatsen van alleen het eerste stukje. Ja ik weet het: de kans dat u doorklikt is geringer dan wanneer het hele artikel hier staat en een kopie van het orgineel maken handig kan zijn voor uw zaak. Wilt u zelf wat overnemen van dit weblog. Dat mag. Zet er alleen even een link bij naar het desbetreffende artikel zodat mensen niet alleen dat wat u knipt en plakt kunnen lezen maar dat ook kunnen doen in de context.