Raad van Europa: terug in je hok!
De Raad van Europa vindt dat Nederland het Europees Sociaal Handvest schendt door kinderen van illegalen geen huisvesting te bieden. In dit artikel ga ik na op welke gronden de Raad van Europa tot deze conclusie komt en hoe een en ander juridisch is te waarderen, waarna ik concludeer dat het voor de Raad van Europa aan te bevelen is om binnen de verdragsrechtelijke opdracht te blijven.
Inleiding
Het Comité van ministers van de Raad van Europa (hierna: het Comité) heeft in een (overigens niet bindende) resolutie van 7 juli 2010 geoordeeld dat Nederland artikel 31 lid 2 (en artikel 17 lid 1 onder c) van het Europees Sociaal Handvest (hierna: het ESH) schendt door niet te voorzien in huisvesting voor illegaal in Nederland verblijvende kinderen. Met deze resolutie volgt het Comité een eerder oordeel van de Europese Commissie voor de Sociale Rechten (ook onderdeel van de Raad van Europa, hierna te noemen: de Commissie).
Dat het onwenselijk wordt bevonden dat kinderen zonder huisvesting komen te verkeren, is op zich niets nieuws. Ook in Nederland wordt deze opvatting breed gedeeld. Dat deze opvatting leidt tot het oordeel dat Nederland het ESH heeft geschonden door geen huisvesting te geven aan illegale kinderen, is naar mijn mening opmerkelijk te noemen, hetgeen ik hierna verder toelicht.
Juridisch kader
Artikel 31 lid 2 ESH bepaalt dat de lidstaten maatregelen nemen om dak- en thuisloosheid te verminderen teneinde het geleidelijk uit te bannen.
- In artikel N van het ESH staat dat de Bijlage van het ESH een integrerend onderdeel vormt van het ESH.
- In de Bijlage bij het ESH inzake de werkingssfeer met betrekking tot de te beschermen personen is bepaald dat dit ESH – op enkele hier niet van toepassing zijnde uitzonderingen na – slechts rechten toekent aan legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende personen.
Gezien deze bepalingen zijn de rechten uit het ESH alleen van toepassing op rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen en niet op illegalen. Hoe komen de Commissie en het Comité dan tot een andere conclusie?
De Commissie
De Commissie volgt de volgende redenering om tot de conclusie te komen dat ook illegale kinderen onder de reikwijdte van het ESH vallen:[1]
Ten eerste wijst de Commissie erop dat het ESH is bedoeld als complementair aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en dat het ESH een levend instrument is dat is gemaakt om de achterliggende doelen van het ESH, waaronder de menselijke waardigheid, te waarborgen. De Commissie wijst erop het ESH te interpreteren in het licht van de regels van het Weens Verdragenverdrag (hierna: WVv), waaronder artikel 31 lid 3, onder c, van dat verdrag waarin staat dat rekening moet worden gehouden met ‘any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties’. De Commissie overweegt verder dat bij interpretatie van het ESH een teleologische benadering gezocht zou moeten worden, met andere woorden een interpretatiemethode waarbij zoveel mogelijk het doel van het verdrag wordt bereikt. Daarbij moeten bepalingen die het doel van het ESH in de weg staan restrictief worden gelezen. De bepalingen die het doel van het ESH in de weg staan kunnen geen rechtskracht hebben als zij tot gevolg hebben dat er onredelijke tegenovergestelde effecten worden bereikt als de bescherming van kwetsbare groepen op het spel staat. Daarbij wijst de Commissie op haar oordeel in klacht 14/2003 (FIDH v. France)[2], waar deze redenering al eerder werd gevolgd.
De argumentatie van de Commissie
Hoe is de argumentatie van de Commissie juridisch te kwalificeren?
Ten eerste het aspect van een ‘levend verdrag’[3]. In de literatuur wordt ook wel gesproken van een dynamische interpretatie, dat wil zeggen dat het verdrag niet (alleen) op de grond van geschiedenis en totstandkoming wordt geïnterpreteerd, maar vooral naar de eisen van de tijd. Deze visie op de interpretatie van verdragen biedt bij uitstek de mogelijkheid met het verstrijken van de tijd aan maatschappelijke ontwikkelingen recht te doen. Wat de Commissie doet is echter niet het interpreteren naar de eisen van de moderne tijd, maar een onderwerp dat uitdrukkelijk is uitgesloten van het ESH, binnen de reikwijdte ervan trekken. Ook bij een dynamische uitleg van een verdrag is dat mijns inziens een brug te ver.
Het tweede aspect dat een rol speelt bij de juridische kwalificatie van de argumentatie is dat de Commissie artikel 31 lid 3 onder c van het Weens Verdragenverdrag noemt om aan te geven dat het ESH moet worden geïnterpreteerd in overeenstemming met andere internationale rechtsregels die van toepassing zijn tussen de partijen. De Commissie onderbouwt niet wat ze hiermee bedoelt, maar mogelijk wordt gedoeld op het Internationaal Verdrag Inzake de Rechten van het Kind.[4] Als het WVv in zijn geheel wordt bekeken, volgen uit dat verdrag meer redenen om illegalen niet onder de werking van het ESH te laten vallen dan om dat wel te doen. Artikel 31 lid 1 van het WVv bepaalt dat de termen van een verdrag te goeder trouw dienen te worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van die termen in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag. De tekst van het verdrag is duidelijk: het verdrag kent alleen rechten toe aan personen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. De context van deze bepaling is ook duidelijk: deze tekst kan met geen ander doel zijn opgenomen dan om illegalen uit te sluiten van de werking van het ESH. Het is dan ook uitgesloten dat de partijen een andere betekenis aan deze termen hebben willen toekennen (vgl artikel 31 lid 4 WVv). Het oordeel van de Commissie dat illegalen desondanks onder het ESH vallen, zou onder deze omstandigheden zelfs kunnen worden opgevat als het niet te goeder trouw uitleggen van het ESH.
Het derde argument van de Commissie is dat het verdrag teleologisch, dat wil zeggen: naar het doel, moet worden geïnterpreteerd. Het hoofddoel van het ESH is het garanderen van sociale rechten. Gezien de tekst in de bijlage van het ESH is het echter duidelijk dat het garanderen van sociale rechten voor illegalen geen doel is dat met het ESH wordt nagestreefd. Een teleologische benadering kan daarom mijns inziens niet tot de conclusie leiden dat illegalen onder het ESH vallen. [5]
De vierde overweging van de Commissie komt er – samengevat – op neer dat het onwenselijk is dat de rechten van kwetsbare groepen met voeten worden getreden. Dat moge in de ogen van de Commissie een gegeven zijn, maar daarin kan op zich geen juridische basis worden gevonden om de personele werkingssfeer van het verdrag – tegen de letterlijke tekst in – uit te breiden.
Al met al overtuigt de argumentatie van de Commissie niet. Als partijen een verdrag sluiten, leveren zij daarmee een stukje van hun autonomie in. De staatssoevereiniteit brengt met zich mee dat de staten zelf kunnen bepalen welk stuk van hun autonomie de staten wel, en welk stuk zij niet inleveren. In het ESH hebben de verdragssluitende partijen uitdrukkelijk de autonomie willen behouden waar het illegale vreemdelingen betreft. De opvatting dat het ESH ook op illegalen van toepassing is, is derhalve een inbreuk op de Nederlandse soevereiniteit.
De resolutie van het Comité van ministers
De resolutie van het Comité[6] is nogal tegenstrijdig. Het Comité erkent (onder 2) de beperkingen in de personele werking van het ESH, maar geeft daarbij aan dat deze beperking de lidstaten niet van de verantwoordelijkheid ontheft om te voorkomen dat illegalen, en dan met name minderjarigen, dakloos worden. Vervolgens (onder 3) geeft het Comité aan ernaar uit te zien dat bij de volgende reportage de situatie volledig overeenstemt met het ESH.
In juridische bewoordingen zou deze redenatie op het volgende neerkomen: het ESH is niet van toepassing op illegalen, maar Nederland heeft toch de verplichting om te zorgen dat illegalen niet dakloos worden. Een vreemde redenering. Waar komt die verplichting dan wel vandaan? Kennelijk niet uit het ESH, want dat is niet van toepassing op illegalen. En als de verplichting niet uit het ESH volgt: wat moet Nederland dan nog veranderen om in de volgende reportage volledig aan de vereisten van het ESH te voldoen?
Wat nu?
De oordelen van de Commissie en de resoluties van het Comité zijn juridisch niet bindend en ontlenen hun kracht vooral aan de juridische sterkte van het oordeel. De kracht van de oordelen en resoluties van de Raad van Europa is dat de lidstaten deze in het algemeen volgen omdat de lidstaten overtuigd zijn van de juistheid ervan. Door te proberen de reikwijdte van het ESH tegen de letterlijke tekst van het verdrag in te vergroten, maakt de Commissie haar oordelen ongeloofwaardig en daarmee neemt ook de overtuigingskracht van andere oordelen af. De Nederlandse minister van Justitie heeft laten weten dat hij in de resolutie van het Comité geen aanleiding ziet om het vreemdelingenbeleid te veranderen.[7]
Conclusie
De besproken oordelen van de Commissie en het Comité kunnen de juridische toets naar mijn mening niet doorstaan. De staatssoevereiniteit staat eraan in de weg dat aan het ESH een betekenis wordt toegekend die uitdrukkelijk is uitgesloten in het verdrag zelf.
Als de Raad van Europa geloofwaardig wil blijven, verdient het aanbeveling om zorgvuldiger binnen de verdragsrechtelijke kaders te blijven.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Zie paragrafen 34 tot en met 38 van het rapport van de Commissie inzake klachtnummer 47/2008. Plak daarvoor de volgende link in de webbrowser: http://bit.ly/a1kPL3
[2[3] De term ‘levend verdrag’ is ontleend aan der echtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Vgl. EHRM 25 april 1978, Series A no. 26, § 31 (Tyrer - VK).
[4] Vgl. paragrafen 28 en 29 van het oordeel van de Commissie.
[5] Vgl. Mark E. Villiger, “Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties”, Martinus Nijhoff publishers – Leiden-Boston 2009, p. 426-428. Villiger stelt nadrukkelijk dat de grens van de teleologische interpretatie ligt in de betekenis van de bepalingen van het verdrag zelf (p. 428).
[6] Resolutie aangenomen op 7 juli 2010 (kenmerk CM/ResChS(2010)6). Zie http://bit.ly/czdOzS]
[7] De Volkskrant 17 juli 2010, p. 8.[7] Zie http://bit.ly/dnwR5j
Vindplaats: http://www.juristenweblog.nl/artikelen.asp?aid=169&Raad-van-Europa:-terug-in-je-hok
Reacties