Brief Staatssecretaris over gezinshereniging, commentaar uit Europa en richtsnoeren (deel 2)

Deel 2

III Belangrijkste conclusies

Implementatie gezinsherenigingsrichtlijn

Het College concludeert dat de prioriteit van de regering niet ligt bij het loyaal uitvoeren van de richtlijn, maar dat het nationale, restrictieve beleid gebruikt wordt als selectiemiddel om toenemende migratie van kansarme groepen tegen te gaan. Ik wil erop wijzen dat bij gezinsmigratie selectie uitdrukkelijk niet het uitgangspunt is. In lijn met de richtlijn staat het recht op gezinshereniging voorop, waarbij de lidstaat voorwaarden mag stellen. Dit laatste is ook uitdrukkelijk in de richtlijn geregeld. Het beleid is vastgelegd in kenbare beleidsregels. Het gaat hier om realistische voorwaarden die geenszins tot doel hebben te werken als een selectiemechanisme. De gehanteerde inkomensnorm van 100% van het Wettelijk minimumloon (WML) bijvoorbeeld is een objectieve standaard om te kunnen toetsen of het inkomen als voldoende kan worden beschouwd en een beroep op de bijstand wordt voorkomen.

Belangenafweging

Uit de richtsnoeren volgt dat lidstaten een zekere beoordelingsmarge hebben bij de toepassing van de richtlijn. Lidstaten kunnen de doelgroep uitbreiden, toelatingsvoorwaarden stellen binnen de kaders van de richtlijn en in iedere feitelijke situatie het belang van het individu versus dat van de samenleving afwegen. Deze belangenafweging vloeit voort uit bestaande jurisprudentie, maar ook uit de artikelen 5, vijfde lid en artikel 17 van de richtlijn.
Het College komt tot de conclusie dat de artikelen 5, lid 5 en 17 van de richtlijn onvoldoende zijn geïmplementeerd, waardoor onvoldoende is gewaarborgd dat de omstandigheden en belangen van alle gezinsleden in beeld worden gebracht en worden meegewogen. Ik deel deze visie niet. Hieronder licht ik dit toe en ga ik in op de aanbeveling ter zake.

Analoge toepassing van de gezinsherenigingsrichtlijn

Het College is van oordeel dat Nederlandse referenten worden achtergesteld omdat de richtlijn niet langer van overeenkomstige toepassing is verklaard op Nederlanders. Artikel 3, derde lid, van de richtlijn bepaalt echter dat deze niet van toepassing is op gezinsleden van een EU-burger, dus ook niet op gezinsleden van een Nederlander.3 De toelatingsvoorwaarden voor gezinsleden van Nederlanders die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer, zijn overigens inhoudelijk identiek aan de toelatingsvoorwaarden voor gezinshereniging met een derdelander.4 Van een achterstelling van Nederlanders is dan ook geen sprake.

Flexibiliteit ten aanzien van het inkomensvereiste

Het College beveelt aan het inkomensvereiste flexibel toe te passen en niet alleen bij blijvende arbeidsongeschiktheid een uitzondering te maken. Ook de Europese Commissie stelt dat de voorwaarden flexibel moeten worden toegepast.
Flexibiliteit mag niet leiden tot frictie met het gelijkheidsbeginsel. In het beleid is uitgewerkt hoe, binnen de marges van de richtlijn en met aandacht voor individuele gevallen, bij het beoordelen van het inkomensvereiste een zekere flexibiliteit kan worden betracht. De hoofdregel bij het inkomensvereiste voor gezinshereniging is dat de referent zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan. De referent kan daarvoor verschillende zelfstandige en duurzame bronnen van inkomsten aandragen, die bij elkaar mogen worden opgeteld. Er bestaan drie algemene vrijstellingsgronden5 voor het inkomensvereiste en vijf meer specifieke vrijstellingen.6 Bovendien mag -bij de toelating van minderjarige kinderen- een referent die zelf te weinig inkomen verdient, het inkomen van zijn partner meetellen. Dat is ruimer dan de richtlijn bepaalt. Daarnaast wordt indien niet aan het duurzaamheidsvereiste wordt voldaan het arbeidsverleden meegewogen.

Sinds het arrest in de zaak Chakroun is een individuele beoordeling van de inkomenssituatie in het beleid vastgelegd. Deze individualisering gaat niet zover dat aanvragen kunnen worden ingewilligd, als de referent aangeeft te kunnen volstaan met een inkomen onder de referentienorm of het bijstandsniveau. Het beleid is in lijn met de inkomenseis uit de richtlijn en de richtsnoeren.

Referentiebedrag

Het College geeft aan dat de hoogte van de referentiebedragen onredelijk uitpakt voor gezinsherenigers onder de 23 jaar, omdat voor deze groep een lager minimumloon geldt dan de bruto WML norm waaraan moet worden voldaan.
Dat de WML-norm lager is dan de inkomenseis, kan het geval zijn maar het is een bewuste beleidskeuze geweest één norm te hanteren. Ook van deze groep kan en mag worden verwacht dat er stabiele en duurzame inkomsten zijn om de financiële verantwoordelijkheden jegens het gezin te kunnen waarmaken. Bovendien geldt in de Wet werk en bijstand voor 21- en 22-jarigen dezelfde bijstandsnorm – en dus in beginsel ook dezelfde drempel om in aanmerking te komen voor bijstand – als voor personen van 23 jaar en ouder. Dat is van belang, aangezien artikel 7, eerste lid, onder c, van de richtlijn bepaalt dat de inkomsten voldoende moeten zijn om een beroep op de bijstand te voorkomen.

Duurzaamheid

Voor wat betreft de duurzaamheid van het inkomen geeft het College aan dat bij dit vereiste niet voldoende naar individuele omstandigheden wordt gekeken. De zinsnede «in ieder geval» in artikel 3.75, lid 1 Vb leidt ertoe dat een uitzondering mogelijk is op de hoofdregel. De uitzondering luidt: «in afwijking van de hoofdregel kunnen deze middelen eveneens als duurzaam worden aangemerkt indien op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen of de beschikking wordt gegeven (of op enig moment daartussenin) gedurende een aaneengesloten periode van drie jaren jaarlijks voldoende middelen van bestaan uit arbeid in loondienst zijn verworven en de middelen van bestaan nog beschikbaar zijn.»
Bij arbeid door een zelfstandige beoordeelt de IND aan de hand van inkomsten uit het verleden (anderhalf jaar) of de duurzaamheid van de inkomsten voor de toekomst is gewaarborgd.
De eis dat de inkomsten duurzaam zijn is een uitwerking van de vereiste «stabiele en regelmatige inkomsten» uit artikel 7, onder c, van de richtlijn. De lidstaten beoordelen «de aard en de regelmaat» van de inkomsten. De huidige wet- en regelgeving biedt voldoende ruimte om aan te tonen dat iemand over regelmatige en duurzame inkomsten beschikt, die daarnaast voldoende hoog zijn. Op verschillende manieren kan worden aangetoond dat aan de voorwaarden wordt voldaan. Dat uit het onderzoek geen situaties naar voren komen waarin van het duurzaamheidsvereiste wordt afgeweken (op basis van individuele omstandigheden), kan volgen uit het feit dat in het onderzoek alleen dossiers zijn beoordeeld waarin de aanvraag is afgewezen. Een afwijking van een van de voorwaarden, in dit geval het inkomensvereiste, kan eerder verwacht worden in een zaak waarin de aanvraag is ingewilligd.
Ook is het mogelijk dat niet wordt voldaan aan het inkomensvereiste (of een andere voorwaarde voor verblijf) maar de IND op grond van alle aangedragen feiten en omstandigheden concludeert dat gezinshereniging moet worden toegestaan. In de uitvoering van het beleid wordt hiermee toepassing gegeven aan artikel 3:4 en 4:84 Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 8 EVRM.

Toetsing aan artikel 8 EVRM en artikel 3:4 en 4:84 Awb

In iedere zaak waarin niet aan de toelatingsvoorwaarden wordt voldaan, wordt aan de hand van de aangevoerde feiten en omstandigheden beoordeeld of er aanleiding is om van de voorwaarden af te wijken.
In 2012 stuurde de IND standaard na ontvangst van een mvv-aanvraag op de diplomatieke post, een brief naar de referent in Nederland met het verzoek om de aanvraag compleet te maken. In deze brief werd de referent er op gewezen om eventuele bijzondere feiten en omstandigheden die naar zijn mening bij de beslissing zouden moeten worden betrokken, schriftelijk aan te dragen en zo mogelijk met bewijsstukken te onderbouwen. In de afwijzende beschikking wordt kenbaar gemaakt waarom geen aanleiding wordt gezien om gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid (artikel 4:84 Awb en 3:4 Awb).

Daarnaast vindt er een belangenafweging plaats, waarin de IND beoordeelt of er aanleiding bestaat om verblijf te verlenen op grond van artikel 8 EVRM. Als geen verblijf wordt verleend, maakt de IND deze belangenafweging kenbaar in de beschikking. Bij de besluitvorming wordt de jurisprudentie van het EHRM en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) in acht genomen.

Wet inburgering in het buitenland

De conclusies van het College ten aanzien van de Wet inburgering in het buitenland laat ik hier vooralsnog buiten beschouwing. De AbRvS heeft hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Naar verwachting doet het Hof over maximaal anderhalf jaar uitspraak. Afhankelijk van de uitspraak van het Hof zal de regering zich op dat moment beraden.

Wel wil ik hier namens de Minister van SZW ingaan op de invulling die wordt gegeven aan de uitzonderingsmogelijkheden op het inburgeringsvereiste in het buitenland. Het College geeft aan dat uit het praktijkonderzoek bleek dat een beroep op toepassing van de hardheidsclausule pas wordt gehonoreerd als het gezinslid blijvend niet in staat is om het basisexamen inburgering te halen.
De term «blijvend» werd door de IND niet zo uitgelegd dat betrokkene nooit meer in staat moest worden geacht aan het inburgeringsvereiste te voldoen. In de praktijk werd met de term «blijvend» beoogd dat betrokkene redelijke inspanningen moet hebben verricht om aan het inburgeringsvereiste te voldoen alvorens een beroep op de hardheidsclausule kan slagen.

Per 1 juli 2014 is de term «blijvend» komen te vervallen in de Vc.7 Met deze wijziging is aangesloten bij de beperkte betekenis die aan die term toekwam in de praktijk. Een inhoudelijke wijziging is hiermee niet beoogd.

Ook concludeerde het College dat bij de beoordeling van een beroep op de hardheidsclausule geen rekenschap wordt gegeven van alle individuele factoren van de zaak, zoals de aard en hechtheid van de gezinsband en het belang van het (reeds in Nederland wonende) kind.
Het uitgangspunt van de hardheidsclausule is dat het behalen van het basisexamen inburgering niet zal worden vereist in situaties waarin een combinatie van zeer bijzondere individuele omstandigheden ertoe leidt dat de vreemdeling niet in staat is om het basisexamen met goed gevolg af te leggen. Binnen de IND is hiertoe een beslisteam ingericht dat beroepen op de hardheidsclausule beoordeelt en daarbij alle (aangevoerde) feiten en omstandigheden zorgvuldig betrekt. Er wordt in een toenemend aantal gevallen een beroep gedaan op de hardheidsclausule en een groot deel van de beroepen wordt gehonoreerd.8

Ik verwijs hiervoor ook naar de brief van de Nationale ombudsman van 9 juli 2012, waarin op basis van 29 onderzochte dossiers uit 2011 en 2012 over de uitvoering van de Wet inburgering in het buitenland wordt geconcludeerd dat: «uit de dossiers bleek dat er geen sprake meer is van het slechts afvinken van afwijzingsgronden maar dat alle aangevoerde factoren in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld. Het team heeft nauwgezet de factoren die de draaglast en draagkracht beïnvloeden tegen elkaar afgewogen. In ieder dossier is vervolgens gemotiveerd aangegeven waarom is besloten tot toewijzing dan wel afwijzing van het beroep op de hardheidsclausule.»

Leges

Het College concludeert dat de mogelijkheid om vrijstelling van legesbetaling te krijgen op grond van artikel 8 EVRM niet erg toegankelijk is, wat een belemmering kan vormen om gezinshereniging te realiseren. Ik deel de conclusie van het College niet. Op de website van de IND worden de huidige legesbedragen vermeld.9 Naast het noemen van de bedragen wordt op de website ook aandacht besteed aan de mogelijkheid om aanspraak te maken op vrijstelling. Omdat tarieven aan verandering onderhevig zijn, is de informatie over leges niet opgenomen in de aanvraagformulieren maar wordt in de formulieren naar de website verwezen. Ook is de voornoemde vrijstelling van de leges per 1 juni 2013 redactioneel verduidelijkt in artikel 3.34a, onder j, van het Voorschrift Vreemdelingen. Op die datum zijn de legestarieven en -vrijstellingen in tabelvorm geregeld om de toegankelijkheid van wetgeving te vergroten.



Interessant artikel? Deel het eens met uw netwerk en help mee met het verspreiden van de bekendheid van dit blog. Er staan wellicht nog meer artikelen op dit weblog die u zullen boeien. Kijk gerust eens rond. Zelf graag wat willen plaatsen? Mail dan webmaster@vreemdelingenrecht.com In verband met geldwolven die denken geld te kunnen claimen op krantenartikelen die op een blog als deze worden geplaatst maar na meestal een dag voor de krantenlezers aan leeswaardigheid hebben ingeboet terwijl wij vreemdelingenrecht specialisten ze soms wel nog jaren gebruiken om er een kopie van te maken voor een zaak ga ik over tot het plaatsen van alleen het eerste stukje. Ja ik weet het: de kans dat u doorklikt is geringer dan wanneer het hele artikel hier staat en een kopie van het orgineel maken handig kan zijn voor uw zaak. Wilt u zelf wat overnemen van dit weblog. Dat mag. Zet er alleen even een link bij naar het desbetreffende artikel zodat mensen niet alleen dat wat u knipt en plakt kunnen lezen maar dat ook kunnen doen in de context.