ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
5 september 2012(*)
„Richtlijn 2004/38/EG – Recht van vrij verkeer en verblijf op grondgebied van lidstaten voor burgers van Unie en hun familieleden – Artikel 3, lid 2 – Verplichting om overeenkomstig nationaal recht binnenkomst en verblijf van ‚andere familieleden’ ten laste van burger van Unie te vergemakkelijken”
In zaak C‑83/11,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (Verenigd Koninkrijk) bij beslissing van 3 februari 2011, ingekomen bij het Hof op 22 februari 2011, in de procedure
Arrest
1 Het
verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de
artikelen 3, lid 2, en 10, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht
van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de
burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening
(EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG,
68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG,
90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, en rectificaties PB L 229,
blz. 35, en PB 2005, L 197, blz. 34).
2 Dit
verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen de Secretary
of State for the Home Department (hierna: „Secretary of State”)
enerzijds, en Muhammad Sazzadur Rahman, Fazly Rabby Islam en Mohibullah
Rahman, Bengalese staatsburgers, anderzijds, over hun verzoek om een
verblijfsvergunning in het Verenigd Koninkrijk als familieleden ten
laste van een staatsburger van een lidstaat van de Europese Economische
Ruimte (hierna: „EER”).
-------------------
17 In
die omstandigheden heeft de Upper Tribunal (Immigration and Asylum
Chamber) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een
prejudiciële beslissing over de volgende prejudiciële vragen:
„1) Vereist
artikel 3, lid 2, van [richtlijn 2004/38] dat een lidstaat een
wettelijke regeling vaststelt om de binnenkomst en/of het verblijf in
een andere lidstaat te vergemakkelijken voor de categorie andere
familieleden die geen burger zijn van de Europese Unie en voldoen aan de
vereisten van artikel 10, lid 2[, van deze richtlijn]?
2) Kan
een dergelijk ander familielid in de zin van de eerste vraag zich
beroepen op de rechtstreekse toepasbaarheid van artikel 3, lid 2, van
[richtlijn 2004/38] wanneer hij aan geen van de door de nationale
regeling gestelde vereisten kan voldoen?
3) Is
de categorie andere familieleden in de zin van artikel 3, lid 2, en
artikel 10, lid 2, van [richtlijn 2004/38] beperkt tot de familieleden
die in dezelfde staat als de burger van de Unie en zijn of haar
echtgenoot hebben verbleven voordat de burger van de Unie zich in het
gastland vestigde?
4) Wanneer
het andere familielid om het gastland binnen te komen zich erop beroept
dat hij afhankelijk is in de zin van artikel 3, lid 2, van [richtlijn
2004/38], moet hij dan afhankelijk zijn geweest kort voordat de burger
van de Unie zich in het gastland vestigde?
5) Kan
een lidstaat bijzondere voorwaarden stellen inzake de aard en de duur
van de relatie van afhankelijkheid in de zin van artikel 3, lid 2, van
[richtlijn 2004/38] van een dergelijk ander familielid om te voorkomen
dat deze afhankelijkheid wordt voorgewend of onnodig is, teneinde een
vreemdeling in staat te stellen op het grondgebied van die lidstaat te
verblijven of verder te verblijven?
6) Moet
het andere familielid dat zich voor de toelating [tot verblijf] in de
lidstaat erop beroept dat hij ten laste is, verder voor een bepaalde of
onbepaalde tijd in het gastland ten laste blijven voor de afgifte of de
vernieuwing van een verblijfskaart krachtens artikel 10 van [richtlijn
2004/38] en, zo ja, hoe moet hij aantonen dat hij ten laste is?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
18 Met
betrekking tot de eerste en de tweede vraag, die samen moeten worden
behandeld, zij om te beginnen opgemerkt dat richtlijn 2004/38 de
lidstaten niet verplicht om alle aanvragen tot binnenkomst of tot
verblijf in te willigen die zijn ingediend door personen die aantonen
dat zij familielid „ten laste” zijn van een burger van de Unie in de zin
van artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn.
19 Zoals
de regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend en ook de
Europese Commissie hebben aangevoerd, volgt namelijk zowel uit de
bewoordingen van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 als uit het
algemene opzet ervan dat de Uniewetgever een onderscheid heeft gemaakt
tussen de in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 omschreven
familieleden van de burger van de Unie, die onder de in deze richtlijn
gestelde voorwaarden een recht op binnenkomst en op verblijf in het
gastland van de bedoelde burger hebben, en de in artikel 3, lid 2,
eerste alinea, sub a, van deze richtlijn genoemde andere familieleden,
wier binnenkomst en verblijf door die lidstaat alleen moeten worden
vergemakkelijkt.
20 Deze
uitlegging vindt steun in punt 6 van de overweging van richtlijn
2004/38, volgens hetwelk „[t]eneinde de eenheid van het gezin in een
verruimde betekenis te handhaven [...], het gastland de positie [dient]
te onderzoeken van personen die niet onder de in deze richtlijn
gehanteerde definitie van ‚familieleden’ vallen en die derhalve niet
automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland genieten op
grond van hun nationale wetgeving, om na te gaan of inreis en verblijf
desondanks niet aan deze personen kan worden toegekend, rekening houdend
met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden,
zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk
zijn.”
21 Hoewel
artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht om
een recht van binnenkomst en verblijf toe te kennen aan personen die ten
laste van een burger van de Unie zijnde familieleden in de ruime zin
zijn, legt deze bepaling, zoals blijkt uit het gebruik van de
tegenwoordige tijd „vergemakkelijkt” in artikel 3, lid 2, de lidstaten
evenwel een verplichting op om aanvragen die zijn ingediend door
personen die een bijzondere relatie van afhankelijkheid met een burger
van de Unie hebben, gunstiger te behandelen dan aanvragen tot
binnenkomst en verblijf van andere staatsburgers van derde landen.
22 Om
deze verplichting na te komen, moeten de lidstaten volgens artikel 3,
lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/38 voor de in lid 2, eerste
alinea, genoemde personen voorzien in de mogelijkheid om een beslissing
aangaande hun aanvraag te verkrijgen die op een nauwkeurig onderzoek van
hun persoonlijke situatie is gebaseerd en, in geval van weigering, is
gemotiveerd.
23 In
het kader van dit onderzoek van de persoonlijke situatie van de
aanvrager, moet de bevoegde autoriteit, zoals uit punt 6 van de
considerans van richtlijn 2004/38 volgt, rekening houden met de
verschillende omstandigheden die naargelang het geval relevant kunnen
zijn, zoals de mate van financiële of lichamelijke afhankelijkheid en de
graad van verwantschap tussen het familielid en de burger van de Unie
die hij wenst te begeleiden of bij wie hij zich wenst te voegen.
24 Gelet
op het ontbreken van nadere bepalingen in richtlijn 2004/38 en op het
gebruik van de woorden „overeenkomstig zijn nationaal recht” in
artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, moet worden vastgesteld dat iedere
lidstaat over een ruime beoordelingsmarge beschikt wat de in aanmerking
te nemen omstandigheden betreft. Het gastland moet er evenwel over
waken dat zijn wetgeving voorwaarden bevat die verenigbaar zijn met de
gebruikelijke betekenis van het woord „vergemakkelijkt” en van de
bewoordingen die betrekking hebben op afhankelijkheid als bedoeld in
artikel 3, lid 2, en die deze bepaling niet van haar nuttig effect
beroven.
25 Ten
slotte zij erop gewezen dat, zoals terecht is opgemerkt door de
regeringen die opmerkingen hebben ingediend, zelfs indien de in
artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 gebruikte bewoordingen niet
voldoende nauwkeurig zijn om de aanvrager die om binnenkomst of om
verblijf verzoekt, in staat te stellen zich rechtstreeks op deze
bepaling te beroepen om beoordelingscriteria in te roepen die volgens
hem op zijn aanvraag moeten worden toegepast, een dergelijke aanvrager
niettemin het recht heeft om door een rechterlijke instantie te laten
nagaan of de nationale wetgeving en de toepassing ervan binnen de
grenzen van de in de richtlijn neergelegde beoordelingsmarge zijn
gebleven (zie naar analogie arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld
e.a., C‑72/95, Jurispr. blz. I‑5403, punt 56; 7 september 2004,
Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Jurispr.
blz. I‑7405, punt 66, en van 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu
e.a., C‑165/09-C‑167/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
punten 100 tot en met 103).
26 Gelet
op een en ander, dient op de eerste en de tweede vraag te worden
geantwoord dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden
uitgelegd:
– dat de lidstaten niet
verplicht zijn om alle aanvragen tot binnenkomst of tot verblijf in te
willigen die zijn ingediend door familieleden van een burger van de Unie
die niet onder de definitie van artikel 2, punt 2, van deze richtlijn
vallen, zelfs indien zij overeenkomstig artikel 10, lid 2, van deze
richtlijn aantonen dat zijn ten laste van deze burger zijn;
– dat
de lidstaten er evenwel over moeten waken dat hun wetgeving voorwaarden
omvat op grond waarvan deze personen een beslissing aangaande hun
aanvraag tot binnenkomst en tot verblijf kunnen verkrijgen die op een
nauwkeurig onderzoek van hun persoonlijke situatie is gebaseerd en, in
geval van weigering, is gemotiveerd;
– dat
de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken om deze
voorwaarden vast te stellen, mits deze voorwaarden verenigbaar zijn met
de gebruikelijke betekenis van het woord „vergemakkelijkt” en van de in
artikel 3, lid 2, gebruikte woorden met betrekking tot afhankelijkheid
en zij deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven;
– dat
iedere aanvrager het recht heeft om door een rechterlijke instantie te
laten onderzoeken of de nationale wetgeving en de toepassing ervan aan
deze voorwaarden voldoen.
Derde en vierde vraag
27 Met
zijn derde en zijn vierde vraag, die eveneens samen dienen te worden
behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, om als
familielid „ten laste” van een burger van de Unie in de zin van
artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 te worden beschouwd, vereist is
dat de betrokkene in dezelfde staat als die burger heeft verbleven en
ten laste van laatstgenoemde is geweest kort voordat of op het ogenblik
dat de burger van de Unie zich in het gastland vestigde.
28 Zoals
met name het Centre for Advice on Individual Rights in Europe (AIRE
Centre), de Nederlandse regering en de Commissie hebben opgemerkt, kan
uit de bewoordingen van richtlijn 2004/38 niet worden afgeleid dat
familieleden van een burger van de Unie die niet onder de definitie van
artikel 2, punt 2, van deze richtlijn vallen en naar behoren hun
situatie van afhankelijkheid ten opzichte van deze burger hebben
aangetoond, van de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van deze
richtlijn zijn uitgesloten op de enkele grond dat zij niet in dezelfde
lidstaat als deze burger hebben verbleven.
29 Volgens
dit artikel 3, lid 2, vergemakkelijken de lidstaten, overeenkomstig hun
nationaal recht, binnenkomst en verblijf van „andere familieleden
[...], die in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij de
burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet
[...]”.
30 Evenzo
mogen de lidstaten volgens artikel 10, lid 2, sub e, van richtlijn
2004/38 betreffende de afgifte van de verblijfskaart van de in
artikel 3, lid 2, van die richtlijn genoemde familieleden de overlegging
verlangen van een „door de bevoegde autoriteiten van het land van
oorsprong of herkomst afgegeven document waaruit blijkt dat zij ten
laste zijn van de burger van de Unie”.
31 Zoals
de advocaat-generaal in de punten 91, 92 en 98 van zijn conclusie heeft
uiteengezet, wijst niets erop dat de in die bepalingen gebruikte
uitdrukking „land van herkomst” aldus moet worden opgevat dat zij
verwijst naar het land waarin de burger van de Unie woonde voordat hij
zich in het gastland vestigde. Uit de gecombineerde lezing van deze
bepalingen volgt integendeel dat het bedoelde „land van herkomst” in
geval van een staatsburger van een derde land die verklaart „ten laste”
van een burger van de Unie te zijn, de staat is waarin hij verbleef op
het ogenblik dat hij heeft verzocht om de burger van de Unie te
begeleiden of zich bij hem te voegen.
32 Wat
het tijdstip betreft waarop de aanvrager zich in een situatie van
afhankelijkheid moet bevinden om als „ten laste” in de zin van
artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 te worden beschouwd, zij erop
gewezen dat deze bepaling tot doel heeft, zoals uit punt 6 van de
considerans van de richtlijn volgt, „de eenheid van het gezin in een
verruimde betekenis te handhaven” door de binnenkomst en het verblijf te
vergemakkelijken van personen die niet onder de in artikel 2, punt 2,
van richtlijn 2004/38 gegeven definitie van familielid van een burger
van de Unie vallen, maar niettemin nauwe en duurzame familiebanden met
een burger van de Unie hebben wegens bijzondere feitelijke
omstandigheden, zoals financiële afhankelijkheid, het behoren tot het
huishouden of ernstige gezondheidsredenen.
33 Dergelijke
banden kunnen ook bestaan zonder dat het familielid van de burger van
de Unie in dezelfde staat als die burger heeft verbleven of ten laste
van laatstgenoemde is geweest kort voordat of op het ogenblik dat deze
zich in het gastland vestigde. De situatie van afhankelijkheid moet
daarentegen wel bestaan in het land van herkomst van het betrokken
familielid op het ogenblik dat hij verzoekt om zich te voegen bij de
burger van de Unie te wiens laste hij is.
34 In
het hoofdgeding staat het aan de verwijzende rechter, op basis van
bovengenoemde uitleggingsgegevens, na te gaan of verweerders in het
hoofdgeding in hun land van herkomst, Bangladesh, ten laste waren van de
burger van de Unie, M. Rahman, op het ogenblik dat zij hebben verzocht
om zich in het Verenigd Koninkrijk bij haar te voegen. Alleen wanneer
zij overeenkomstig artikel 10, lid 2, van richtlijn 2004/38 het bewijs
van deze afhankelijkheid in het land van herkomst kunnen leveren, moet
het gastland hun binnenkomst en hun verblijf vergemakkelijken
overeenkomstig artikel 3, lid 2, van deze richtlijn, als uitgelegd in de
punten 22 tot en met 25 van het onderhavige arrest.
35 Gelet
op een en ander, moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord
dat, als voorwaarde om binnen de in artikel 3, lid 2, van richtlijn
2004/38 bedoelde categorie van familieleden „ten laste” van een burger
van de Unie te vallen, geldt dat de situatie van afhankelijkheid van de
aanvrager in het land van herkomst van het betrokken familielid bestaat,
althans op het ogenblik waarop hij verzoekt zich te mogen voegen bij de
burger van de Unie te wiens laste hij is.
Vijfde vraag
36 Met
zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of
een lidstaat bijzondere voorwaarden mag stellen inzake de aard of de
duur van de relatie van afhankelijkheid in de zin van artikel 3, lid 2,
van richtlijn 2004/38 om te waarborgen dat deze afhankelijkheid
werkelijk en duurzaam is en niet slechts is voorgewend met het oog op de
binnenkomst van en het verblijf op het grondgebied van die lidstaat.
37 In
dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals in het antwoord op de tweede
en de derde vraag is uiteengezet, de lidstaten over een ruime
beoordelingsbevoegdheid beschikken wat de omstandigheden betreft die in
aanmerking moeten worden genomen bij het onderzoek van de aanvragen tot
binnenkomst en tot verblijf die zijn ingediend door de in artikel 3,
lid 2, van richtlijn 2004/38 bedoelde familieleden van een burger van de
Unie.
38 Zoals
de advocaat-generaal in punt 105 van zijn conclusie heeft opgemerkt,
mogen de lidstaten in het kader van de uitoefening van deze
beoordelingsmarge in hun wetgeving bijzondere voorwaarden stellen inzake
de aard en de duur van de afhankelijkheid, met name om te verzekeren
dat deze situatie van afhankelijkheid reëel en duurzaam is en niet
slechts is voorgewend met het oog op de binnenkomst en het verblijf in
het gastland.
39 Zoals
in punt 24 van onderhavig arrest is uiteengezet, moeten deze
voorwaarden evenwel verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van
de bewoordingen die betrekking hebben op afhankelijkheid als bedoeld in
artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van richtlijn 2004/38, en mogen
zij deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven.
40 Derhalve
moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, van
richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten in het
kader van de uitoefening van hun beoordelingsmarge bijzondere
voorwaarden mogen stellen inzake de aard en de duur van de
afhankelijkheid, mits deze voorwaarden verenigbaar zijn met de
gebruikelijke betekenis van de bewoordingen in artikel 3, lid 2, eerste
alinea, sub a, van richtlijn 2004/38 met betrekking tot afhankelijkheid,
en zij deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven.
Zesde vraag
41 Met
zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of
de afgifte van de verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 van richtlijn
2004/38 afhankelijk mag worden gesteld van de voorwaarde dat de
situatie van afhankelijkheid van de aanvrager in de zin van artikel 3,
lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn in het gastland is
blijven voortbestaan.
42 Dienaangaande
zij opgemerkt dat, wat de afgifte van de in richtlijn 2004/38 bedoelde
verblijfskaart betreft, de Uniewetgever zich er in hoofdzaak toe heeft
beperkt in artikel 10 van deze richtlijn een opsomming te geven van de
documenten die moeten worden overgelegd om een dergelijke kaart te
verkrijgen, die dan binnen zes maanden na de datum van indiening van de
aanvraag moet worden afgegeven.
43 Wat
de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van richtlijn 2004/38
bedoelde aanvragers betreft, bepaalt artikel 10 dat deze met name „een
door de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong of herkomst
afgegeven document waaruit [de afhankelijkheid] van de burger van de
Unie blijkt” moeten overleggen.
44 Vastgesteld
moet worden dat de wetgever met deze bepaling en ook met andere
bepalingen van richtlijn 2004/38 geen antwoord heeft gegeven op de vraag
of aan familieleden van een burger van de Unie, die niet onder de
definitie van artikel 2, punt 2, van de richtlijn vallen en die om de
afgifte van een verblijfskaart verzoeken op overlegging van een in hun
land van herkomst afgegeven document waaruit hun afhankelijkheid ten
aanzien van die burger van de Unie blijkt, deze verblijfskaart kan
worden geweigerd op grond dat hun afhankelijkheid van deze burger is
opgehouden na hun binnenkomst in het gastland.
45 De
vraag of de afgifte van de in artikel 10 van richtlijn 2004/38 bedoelde
verblijfskaart afhankelijk mag worden gesteld van de voorwaarde dat de
situatie van afhankelijkheid van de aanvrager in de zin van artikel 3,
lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn in het gastland is
blijven voortbestaan, valt dus niet binnen de werkingssfeer van deze
richtlijn.
Opgestuurd door Change
Law blog
Klik op +1 als u dit een interessant artikel vindt en Google zal het dan beter zichtbaar maken in de zoekresultaten.
2.4. De beantwoording van de vraag of de burger van het derde land aannemelijk heeft gemaakt dat zich deze situatie voordoet, vergt een beoordeling door de staatssecretaris van de, gelet op artikel 4:2 van de Awb, door de burger van het derde land in de bestuurlijke fase aan te voeren feiten en omstandigheden van het geval. De uitkomst van die beoordeling kan door de rechter zonder terughoudendheid worden getoetst.
2.5. Niet in geschil is dat het kind staande het huwelijk tussen de vreemdeling, van Ghanese nationaliteit, en de vader, van Nederlandse nationaliteit, is geboren en derhalve eveneens de Nederlandse nationaliteit heeft. Ingevolge artikel 20 van het VWEU bezit het kind dan ook de status van burger van de Unie en kan het zich, ook ten opzichte van de lidstaat Nederland, op de bij die status behorende rechten beroepen.
2.6. Nu in hoger beroep voorts onbestreden is dat de vreemdeling thans het eenhoofdig gezag over het kind heeft, dat het kind volledig te haren laste komt, dat de vader uit beeld is en dat het kind dat ten tijde van het besluit van 19 januari 2011 bijna 13 jaar oud was, de vader niet kent, heeft de vreemdeling aannemelijk gemaakt dat de vader feitelijk niet geacht kan worden voor het kind zorg te dragen en dat het kind zodanig van de vreemdeling afhankelijk is, dat het als gevolg van de besluitvorming van de staatssecretaris geen andere keus heeft dan met de vreemdeling buiten het grondgebied van de Unie te verblijven. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de weigering om de vreemdeling hier te lande verblijf toe te staan niet tot gevolg heeft dat het kind het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd.
De grief faalt.
3. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.