Bij besluit van 1 juli 2019 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring
gesteld. De vreemdeling komt uit Gambia en heeft op 24 november 2017 in
Nederland om internationale bescherming verzocht. Aangezien de
vreemdeling eerder een verzoek om internationale bescherming in Italië
had ingediend, heeft Nederland Italië verzocht de vreemdeling terug te
nemen. Italië heeft dit terugnameverzoek niet binnen de gestelde termijn
van twee weken beantwoord. Overeenkomstig artikel 25, tweede lid, van
de Dublinverordening heeft Italië daarmee het verzoek op 19 december
2017 aanvaard. Bij brief van 12 april 2018 hebben de Nederlandse
autoriteiten Italië medegedeeld dat de vreemdeling was ondergedoken en
daardoor niet binnen de gestelde termijn van zes maanden kon worden
overgedragen. Daarmee is de overdrachtstermijn verlengd tot en met 19
juni 2019. De vreemdeling is vervolgens in Duitsland opgedoken waar hij
op 29 maart 2018 een verzoek om internationale bescherming heeft
ingediend.
ECLI:NL:RVS:2021:984
- Instantie Raad van State
- Datum uitspraak 19-05-2021
- Datum publicatie 19-05-2021
- Zaaknummer 201905553/1/V3
-
-
Aanleiding eerste prejudiciële vraag
6. De Afdeling stelt vast dat in hoger beroep niet in
geschil is dat Italië op 19 december 2017 een terugnameverzoek van
Nederland heeft aanvaard en dat de overdrachtstermijn die vanaf de
aanvaarding van dit verzoek is gaan lopen, overeenkomstig het bepaalde
in artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening, in ieder geval met
twaalf maanden is verlengd tot 19 juni 2019.
6.1. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de termijn van
zes maanden en de voorwaarden voor verlenging hiervan in artikel 29,
tweede lid, van de Dublinverordening, strikt moeten worden toegepast. Zo
heeft het Hof in het arrest van 19 maart 2019, Jawo,
ECLI:EU:C:2019:218, overwogen dat artikel 29, tweede lid, tweede zin,
van de Dublinverordening voor de verlenging van de overdrachtstermijn in
de daarin bedoelde situaties niet in overleg tussen de verzoekende en
de verantwoordelijke lidstaat voorziet (zie punt 72). Verder heeft het
Hof meermalen overwogen dat overname- en terugnameprocedures moeten
worden gevoerd volgens de in met name hoofdstuk VI van de
Dublinverordening vastgestelde regels, en in het bijzonder met
inachtneming van een reeks bindende termijnen (zie de arresten van 26
juli 2017, Mengesteab, ECLI:EU:C:2017:587, punten 49 en 50, 25 januari
2018, Hasan, ECLI:EU:C:2018:35, punt 60, 13 november 2018, X en X,
ECLI:EU:C:2018:900, punt 57). In het laatste arrest licht het Hof toe
dat deze reeks dwingende termijnen getuigt van het bijzondere belang dat
de Uniewetgever eraan hecht dat snel wordt bepaald welke lidstaat
verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om
internationale bescherming. De Uniewetgever heeft aanvaard dat
dergelijke verzoeken daarom in voorkomend geval moeten worden behandeld
door een andere lidstaat dan de lidstaat die op grond van de criteria in
hoofdstuk III van deze verordening verantwoordelijk is (zie punt 70).
6.2. Hoewel dus gelet op de onder 6.1 vermelde rechtspraak
moet worden aangenomen dat tussen Italië en Nederland een dwingende
overdrachtstermijn van achttien maanden geldt en een overschrijding van
deze termijn leidt tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid
tussen deze twee lidstaten, rijst de vraag in hoeverre deze termijn nog
relevant is voor de beoordeling van een nieuw verzoek om internationale
bescherming in een derde lidstaat. Artikel 29, tweede lid, van de
Dublinverordening lijkt niet direct betrekking te hebben op de situatie
van de vreemdeling die, niet alleen is ondergedoken, maar ook op 29
maart 2018, dus binnen de termijn voor overdracht tussen Italië en
Nederland, een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft
ingediend in Duitsland.
Het antwoord op deze vraag is relevant om vast te stellen of de
Dublinverordening ruimte biedt voor de eerder vermelde 'chain rule'.
Zoals hiervoor onder 4.1 is vermeld, acht de staatssecretaris Italië op
basis van deze regel verantwoordelijk voor de behandeling van het
verzoek om internationale bescherming, ook na 19 juni 2019. Hoewel de
'chain rule' toegevoegde waarde lijkt te hebben bij het tegengaan van
'forumshopping', is het de Afdeling niet duidelijk of de
Dublinverordening ruimte biedt voor een uitleg volgens deze regel.
6.3. Hierna worden twee mogelijke scenario's besproken. In het
eerste scenario zijn de termijnen in artikel 29 van de
Dublinverordening slechts van invloed op de verhouding tussen de
verantwoordelijke en de verzoekende lidstaat, dus Italië en Nederland.
In het tweede scenario wordt uitgegaan van de 'chain rule', op basis
waarvan de oorspronkelijke overdrachtstermijn opnieuw kan gaan lopen
waardoor ook de verhouding wordt geregeld tussen Italië en derde
lidstaten waar de vreemdeling om internationale bescherming heeft
verzocht.
Scenario 1
7. De Dublinverordening bepaalt in artikel 29, eerste lid,
dat een overdrachtstermijn in beginsel zes maanden bedraagt en in het
tweede lid, dat deze termijn eenmalig tot maximaal achttien maanden kan
worden verlengd. Deze overdrachtstermijn geldt in ieder geval tussen de
twee lidstaten die het claimakkoord hebben gesloten dat aan het
overdrachtsbesluit ten grondslag ligt (zie in dit kader het arrest Jawo,
punt 59, waarin wordt verwezen naar de 'beide betrokken lidstaten'). De
omstandigheid dat dezelfde vreemdeling na totstandkoming van dat
akkoord in een derde lidstaat een nieuw verzoek om internationale
bescherming indient, is niet van invloed op de looptijd van deze
overdrachtstermijn. Als de overdrachtstermijn tussen de eerste twee
lidstaten verstrijkt, bindt dit ook de derde lidstaat.
7.1. Het vorenstaande zou er in dit geval op neerkomen dat de
overdrachtstermijn die op 19 december 2017 tussen Italië en Nederland is
gaan lopen, na achttien maanden is verstreken. Dit betekent dat op 20
juni 2019 Nederland verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van
het verzoek om internationale bescherming en de rechtbank terecht tot
het oordeel is gekomen dat op het moment van inbewaringstelling van de
vreemdeling geen aanknopingspunt meer bestond voor een Dublinoverdracht.
7.2. Er zijn argumenten voor en tegen de uitleg die in dit
eerste scenario aan artikel 29 van de Dublinverordening wordt gegeven.
7.2.1. Enerzijds is deze uitleg in overeenstemming met de
doelstelling van de Dublinverordening om volgens een duidelijke en
hanteerbare methode snel de verantwoordelijke lidstaat voor de
behandeling van een verzoek om internationale bescherming vast te
stellen. Dit is van belang om de daadwerkelijke toegang tot de
procedures voor het verlenen van internationale bescherming te
waarborgen en om dergelijke verzoeken snel te kunnen behandelen (zie
punten 4 en 5 van de considerans, alsmede het arrest Jawo, punten 58 en
59). Indien de verzoekende lidstaat niet in staat is om de vreemdeling
binnen de termijn van zes tot achttien maanden aan de verantwoordelijke
lidstaat over te dragen, gaat de verantwoordelijkheid van rechtswege op
deze verzoekende lidstaat over. Er hoeft dan niet te worden geverifieerd
of de duur van deze overdrachtstermijn tussentijds is gewijzigd door
eventuele latere verzoeken om internationale bescherming van de
vreemdeling (in casu in een derde lidstaat).
7.2.2. Anderzijds werkt deze uitleg 'forumshopping' en secundaire
migratiestromen in de hand. Zoals de voorliggende zaak illustreert, kan
het de vreemdeling baten om onder te duiken en daarmee de uitvoering
van een overdracht te voorkomen, indien hij wenst dat een andere
lidstaat het verzoek om internationale bescherming behandelt. Indien de
vreemdeling lang genoeg onderduikt, kan de verzoekende lidstaat de
vreemdeling niet binnen de overdrachtstermijn overdragen aan de
verantwoordelijke lidstaat. Krachtens artikel 29, tweede lid, van de
Dublinverordening, vervalt dan de verplichting van de verantwoordelijke
lidstaat om de vreemdeling terug te nemen. Een nadelig gevolg is ook dat
een derde lidstaat waar de vreemdeling opduikt en een nieuw verzoek om
internationale bescherming indient, vaak meer dan één poging zal moeten
doen om een terugname- of overnameakkoord te bereiken. Dit geldt zeker
indien de vreemdeling wacht met het indienen van dit nieuwe verzoek tot
de termijn van de eerder overeengekomen overdracht bijna is verstreken.
Dan resteert deze derde lidstaat nog maar weinig tijd. Tegen de tijd dat
ze onderzoek heeft verricht en een verzoek om overname of terugname
indient, kan de verantwoordelijkheid alweer door tijdsverloop zijn
verschoven. Dit doorkruist de doelstellingen van de Dublinverordening om
verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen en
'forumshopping' te voorkomen (zie punt 5 van de considerans van de
Dublinverordening en het arrest van 7 juni 2016, Ghezelbash,
ECLI:EU:C:2016:409, punt 54).
7.3. De onder dit eerste scenario aan artikel 29 van de
Dublinverordening gegeven uitleg brengt dus met zich dat door onder te
duiken en door te reizen, de vreemdeling tot op aanzienlijke hoogte zelf
kan bepalen welke lidstaat verantwoordelijk wordt voor de behandeling
van het verzoek om internationale bescherming. De Afdeling stelt op
basis van een aantal bij haar aanhangige zaken, waaronder de
voorliggende zaak, vast dat onder de huidige Dublinverordening een
tendens bestaat tot 'forumshopping'. Dit wordt ook door de Commissie
onderkend in het voorstel tot herschikking van de Dublinverordening
(COM(2016) 270 definitief). In punt 25 van de considerans van dit
voorstel staat het volgende:
"De lidstaat die op grond van deze verordening de
verantwoordelijke lidstaat is, moet verantwoordelijk blijven voor de
behandeling van elk verzoek van de betrokken verzoeker, met inbegrip van
elk volgend verzoek, conform de artikelen 40, 41 en 42 van Richtlijn
2013/32/EU, ongeacht of de verzoeker het grondgebied van de lidstaten
heeft verlaten of daarvan is verwijderd. Een aantal bepalingen van
Verordening (EU) nr. 604/2013 die in bepaalde situaties voorzagen in de
beëindiging van de verantwoordelijkheid, zoals wanneer overdrachten niet
binnen een bepaalde termijn waren verricht, vormde een stimulans voor
onderduiking, en moet bijgevolg worden geschrapt."
De laatste zin van deze passage lijkt erop te wijzen dat de
uitleg die in dit eerste scenario aan artikel 29 van de huidige
Dublinverordening wordt gegeven, de juiste is, maar geeft tegelijk aan
dat het resultaat daarvan in dit geval onwenselijk is.
De Commissie heeft in september 2020 bij de Raad en het Europees
Parlement een nieuw voorstel ingediend voor een verordening betreffende
asiel- en migratiebeheer (COM(2020) 610 final). Op p. 5 van dit voorstel
deelt zij mee dat zij voornemens is om voorstel COM(2016) 270 in te
trekken. Ook in dit nieuwe voorstel onderkend de Commissie echter dat de
een aantal bepalingen in de huidige Dublinverordening een stimulans
vormen om regels te omzeilen en overdrachtsprocedures te belemmeren. In
punt 54 van de considerans van dit voorstel staat het volgende:
"Om de mogelijkheid te beperken dat het gedrag van verzoekers
leidt tot beëindiging van de verantwoordelijkheid of tot verschuiving
ervan naar een andere lidstaat, moeten de regels die voorzien in
beëindiging of verschuiving van verantwoordelijkheid wanneer de
betrokkene het grondgebied van de lidstaten tijdens de behandeling van
het verzoek gedurende ten minste drie maanden verlaat of meer dan 18
maanden onderduikt om zich aan een overdracht naar de verantwoordelijke
lidstaat te onttrekken, worden geschrapt. Ook de verschuiving van de
verantwoordelijkheid wanneer de kennisgevende lidstaat de termijn voor
het verzenden van een kennisgeving inzake terugname niet in acht heeft
genomen, moet worden geschrapt om omzeiling van de regels en belemmering
van de procedure te ontmoedigen. In situaties waarin een persoon op
irreguliere wijze een lidstaat is binnengekomen zonder asiel aan te
vragen, moet de periode waarna de verantwoordelijkheid van de lidstaat
eindigt en een andere lidstaat waar die persoon vervolgens een verzoek
indient, verantwoordelijk wordt, worden verlengd om personen verder aan
te sporen de regels na te leven en een verzoek in te dienen in de eerste
lidstaat van binnenkomst en aldus niet-toegestane verplaatsingen te
beperken en de algehele efficiëntie van het gemeenschappelijk Europees
asielstelsel te verhogen. "
Bijgevolg heeft de Commissie in artikel 35, tweede lid, van de
voorgestelde verordening bepaald dat een lopende overdrachtstermijn
wordt gestuit als een vreemdeling onderduikt en de overdragende lidstaat
de verantwoordelijke lidstaat daarvan in kennis stelt. Als de
vreemdeling later opnieuw in deze lidstaat opduikt, begint de
overdrachtstermijn weer te lopen en kan hij alsnog binnen de resterende
termijn worden overgedragen. Zoals uit het navolgende blijkt, is dit een
geheel andere methode om 'forumshopping' tegen te gaan dan de 'chain
rule'.
Scenario (2): de 'chain rule'
8. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling
toegelicht dat in de praktijk door verschillende lidstaten de 'chain
rule' wordt gehanteerd, om de stimulans voor onderduiken weg te nemen.
Blijkens de notulen van een vergadering op 25 maart 2015 heeft de
Commissie deze 'chain rule' in een discussiepaper aan deskundigen van de
lidstaten (het Dublin Contact Committee) voorgelegd en hun om hun
zienswijzen hierover gevraagd.
8.1. Uit de conceptnotulen van de vergadering van het Dublin
Contact Committee op 15 juni 2017 volgt dat de Commissie met de
nationale deskundigen een aantal punten uit de catalogus heeft
besproken, een verzameldocument met de meest in het oog springende
interpretatiekwesties van het Dublinacquis, waaronder de 'chain rule'.
Onder de uitdrukkelijke vermelding dat de interpretaties in die
catalogus de lidstaten en de Commissie niet binden, heeft de Commissie
de 'chain rule' nader toegelicht. Indien een vreemdeling de
totstandbrenging van een overdracht tussen twee lidstaten belemmert door
onder te duiken, zouden volgens de Commissie twee situaties van elkaar
moeten worden onderscheiden.
8.1.1. Bij de eerste situatie duikt de vreemdeling op in een
derde lidstaat en/of dient hij daar een verzoek om internationale
bescherming in, nadat de termijn voor overdracht als bedoeld in artikel
29, tweede lid, van de Dublinverordening is verstreken. In dat geval
vervalt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de
vreemdeling over te nemen of terug te nemen en gaat de
verantwoordelijkheid over op de lidstaat die de vreemdeling niet tijdig
heeft kunnen overdragen.
8.1.2. Bij de tweede situatie duikt de vreemdeling in een derde
lidstaat op, voordat de termijn voor overdracht is verstreken. In dat
geval vervalt de verplichting van de verantwoordelijke lidstaat om de
vreemdeling over of terug te nemen niet. De lidstaat waar de vreemdeling
zich op dat moment bevindt, kan dan binnen de in artikel 21, eerste lid
of artikel 23, tweede lid, van de Dublinverordening gestelde termijnen
bij de verantwoordelijke lidstaat een terug- of overnameverzoek
indienen. De verplichtingen van de verantwoordelijke lidstaat kunnen
volgens de Commissie in deze situatie alleen worden beëindigd in het in
artikel 19 van de Dublinverordening bedoelde geval.
8.2. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling
verwezen naar de notulen van het Dublin Contact Committee en zich op het
standpunt gesteld dat de term 'een andere lidstaat' in artikel 29,
eerste lid, van de Dublinverordening ook kan zien op een derde lidstaat
en daarom ruimte biedt voor een uitleg conform de 'chain rule'. De
staatssecretaris gaat ervan uit dat de overdrachtstermijn van zes tot
achttien maanden tussen de verzoekende en de verantwoordelijke lidstaat
opnieuw gaat lopen als de vreemdeling vóór het verstrijken van deze
termijn een nieuw verzoek om internationale bescherming indient in een
derde lidstaat.
8.3. De uitleg die de staatssecretaris aan de 'chain rule'
geeft, komt in deze zaak op het volgende neer. De termijn voor
overdracht tussen Nederland en Italië bedroeg achttien maanden en zou
verstrijken op 19 juni 2019. Omdat de vreemdeling is ondergedoken en hij
vervolgens op 29 maart 2018, dus vóór het verstrijken van deze termijn,
in Duitsland een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft
ingediend, is deze termijn op grond van de 'chain rule' opnieuw gaan
lopen. De termijn waarbinnen overdracht aan Italië kon plaatsvinden was
daardoor op 29 maart 2018 de facto met achttien maanden verlengd tot en
met 29 september 2019. Volgens deze redenering zou Italië nog steeds de
verantwoordelijke lidstaat zijn voor de behandeling van het verzoek van
de vreemdeling. De vreemdeling kon daarom met het oog op de overdracht
aan Italië op 1 juli 2019 in bewaring worden gesteld.
8.4. Ook deze uitleg volgens de 'chain rule' van artikel 29 van de Dublinverordening, heeft positieve en negatieve gevolgen.
8.4.1. Enerzijds kan toepassing van deze 'chain rule' de
stimulans voor onderduiken en secundaire migratiestromen wegnemen. Door
de 'chain rule' wordt het onaantrekkelijk voor de vreemdeling om door
onder te duiken en door te reizen te bewerkstelligen dat de
verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om
internationale bescherming naar een andere lidstaat verschuift. Als de
vreemdeling binnen achttien maanden na aanvaarding van het eerste
terugnameverzoek in een derde lidstaat om internationale bescherming
vraagt, gaat in dit scenario immers een nieuwe overdrachtstermijn lopen
en kan hij nog steeds aan de verantwoordelijke lidstaat worden
overgedragen. Om een verschuiving van de verantwoordelijkheid te
bewerkstelligen, zal de vreemdeling in dit scenario langer dan achttien
maanden moeten onderduiken. Dit komt doordat de aangezochte lidstaat
haar verantwoordelijkheid niet onderzoekt op basis van het tijdstip
waarop de derde lidstaat bij haar een terug-of overnameverzoek indient,
maar op basis van het tijdstip waarop de vreemdeling in die derde
lidstaat een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft
ingediend.
8.4.2. Anderzijds leidt het ontbreken van een juridisch bindende
status voor de 'chain rule' tot verschil van inzicht tussen lidstaten
over de toepasselijkheid daarvan. Hierdoor kunnen er situaties ontstaan
waar meer lidstaten zich verantwoordelijk achten of waar juist geen
enkele lidstaat zich verantwoordelijk acht. Dat doorkruist de
doelstelling van de Dublinverordening om verzoeken om internationale
bescherming snel te behandelen. Het kost derde lidstaten daarnaast ook
tijd en moeite om te achterhalen of de vreemdeling al eerder een
overdrachtsbesluit heeft ontvangen, welke overdrachtstermijn aan dat
eerdere besluit is verbonden en of die termijn al dan niet door een
opvolgend verzoek om internationale bescherming opnieuw is gaan lopen.
Deze gegevens zijn normaal gesproken niet in Eurodac beschikbaar en
zullen dus moeten worden opgevraagd.
Ter illustratie van de praktische problemen die zich bij
toepassing van de 'chain rule' kunnen voordoen, verwijst de Afdeling ook
naar een nota die de Roemeense delegatie van de Raad heeft uitgebracht
in de aanloop van de huidige Dublinverordening op 29 juni 2010. Hierin
zijn verschillende scenario's uiteengezet waarin de 'chain rule' wordt
toegepast.
Prejudiciële vraag
9. De Afdeling constateert dat de 'chain rule' onder de
huidige Dublinverordening geen juridisch bindende status heeft. De
notulen van het Dublin Contact Committee zijn slechts een weergave van
informele discussies waaraan de lidstaten en de Commissie niet zijn
gebonden. Desondanks volgt uit de toelichting van de staatssecretaris
ter zitting, alsmede de overgelegde terugnameverzoeken en reacties
daarop, dat de 'chain rule' in de praktijk al door Nederland en andere
lidstaten wordt toegepast. De Afdeling ziet zich daarom genoodzaakt het
Hof de volgende vraag voor te leggen:
Moet artikel 29 van de Dublinverordening aldus worden uitgelegd
dat een lopende termijn voor overdracht als bedoeld in artikel 29,
eerste en tweede lid, opnieuw gaat lopen op het moment dat de
vreemdeling, nadat hij de overdracht door een lidstaat heeft belemmerd
door onder te duiken, in een andere (in casu een derde) lidstaat een
nieuw verzoek om internationale bescherming indient?
10. De behandeling van het hoger beroep zal worden geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij
wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:
Moet artikel 29 van Verordening (EU) nr. 604/2013 van het
Europees Parlement en de Raad van 26juni 2013 tot vaststelling van de
criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk
is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat
door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de
lidstaten wordt ingediend (PB 2013 L 180), aldus worden uitgelegd dat
een lopende termijn voor overdracht als bedoeld in artikel 29, eerste en
tweede lid, opnieuw gaat lopen op het moment dat de vreemdeling, nadat
hij de overdracht door een lidstaat heeft belemmerd door onder te
duiken, in een andere (in casu een derde) lidstaat een nieuw verzoek om
internationale bescherming indient?
http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2021:984
Interessant artikel? Deel het eens met uw netwerk en help mee met het verspreiden van de bekendheid van dit blog. Er staan wellicht nog meer artikelen op dit weblog die u zullen boeien. Kijk gerust eens rond. Zelf graag wat willen plaatsen? Mail dan webmaster@vreemdelingenrecht.com In verband met geldwolven die denken geld te kunnen claimen op krantenartikelen die op een blog als deze worden geplaatst maar na meestal een dag voor de krantenlezers aan leeswaardigheid hebben ingeboet terwijl wij vreemdelingenrecht specialisten ze soms wel nog jaren gebruiken om er een kopie van te maken voor een zaak ga ik over tot het plaatsen van alleen het eerste stukje. Ja ik weet het: de kans dat u doorklikt is geringer dan wanneer het hele artikel hier staat en een kopie van het orgineel maken handig kan zijn voor uw zaak. Wilt u zelf wat overnemen van dit weblog. Dat mag. Zet er alleen even een link bij naar het desbetreffende artikel zodat mensen niet alleen dat wat u knipt en plakt kunnen lezen maar dat ook kunnen doen in de context.
Subscribe to Vreemdelingenrecht.com blog by Email
Kijk ook eens op dit reisblog: https://www.europevisitandvisa.com/
Kijk ook eens op dit boekenblog bijvoorbeeld voor:
The invasion of the last free kingdom of Sri Lanka - And the love of a girl for an elephant - Review of "The Elephant Keeper's daughter"
http://www.dutchysbookreviewsandfreebooks.com/2021/02/the-invasion-of-last-free-kingdom-of.html
