Raad van State stelt prejudiciële vraag over forumshoppende asielzoeker die bij drie verschillende landen om asiel heeft gevraagd

Bij besluit van 1 juli 2019 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. De vreemdeling komt uit Gambia en heeft op 24 november 2017 in Nederland om internationale bescherming verzocht. Aangezien de vreemdeling eerder een verzoek om internationale bescherming in Italië had ingediend, heeft Nederland Italië verzocht de vreemdeling terug te nemen. Italië heeft dit terugnameverzoek niet binnen de gestelde termijn van twee weken beantwoord. Overeenkomstig artikel 25, tweede lid, van de Dublinverordening heeft Italië daarmee het verzoek op 19 december 2017 aanvaard. Bij brief van 12 april 2018 hebben de Nederlandse autoriteiten Italië medegedeeld dat de vreemdeling was ondergedoken en daardoor niet binnen de gestelde termijn van zes maanden kon worden overgedragen. Daarmee is de overdrachtstermijn verlengd tot en met 19 juni 2019. De vreemdeling is vervolgens in Duitsland opgedoken waar hij op 29 maart 2018 een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend.

 

ECLI:NL:RVS:2021:984

Instantie Raad van State

Datum uitspraak 19-05-2021

Datum publicatie 19-05-2021

Zaaknummer 201905553/1/V3

 

 

Aanleiding eerste prejudiciële vraag

6.       De Afdeling stelt vast dat in hoger beroep niet in geschil is dat Italië op 19 december 2017 een terugnameverzoek van Nederland heeft aanvaard en dat de overdrachtstermijn die vanaf de aanvaarding van dit verzoek is gaan lopen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening, in ieder geval met twaalf maanden is verlengd tot 19 juni 2019.

6.1.    Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de termijn van zes maanden en de voorwaarden voor verlenging hiervan in artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening, strikt moeten worden toegepast. Zo heeft het Hof in het arrest van 19 maart 2019, Jawo, ECLI:EU:C:2019:218, overwogen dat artikel 29, tweede lid, tweede zin, van de Dublinverordening voor de verlenging van de overdrachtstermijn in de daarin bedoelde situaties niet in overleg tussen de verzoekende en de verantwoordelijke lidstaat voorziet (zie punt 72). Verder heeft het Hof meermalen overwogen dat overname- en terugnameprocedures moeten worden gevoerd volgens de in met name hoofdstuk VI van de Dublinverordening vastgestelde regels, en in het bijzonder met inachtneming van een reeks bindende termijnen (zie de arresten van 26 juli 2017, Mengesteab, ECLI:EU:C:2017:587, punten 49 en 50, 25 januari 2018, Hasan, ECLI:EU:C:2018:35, punt 60, 13 november 2018, X en X, ECLI:EU:C:2018:900, punt 57). In het laatste arrest licht het Hof toe dat deze reeks dwingende termijnen getuigt van het bijzondere belang dat de Uniewetgever eraan hecht dat snel wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. De Uniewetgever heeft aanvaard dat dergelijke verzoeken daarom in voorkomend geval moeten worden behandeld door een andere lidstaat dan de lidstaat die op grond van de criteria in hoofdstuk III van deze verordening verantwoordelijk is (zie punt 70).

6.2.    Hoewel dus gelet op de onder 6.1 vermelde rechtspraak moet worden aangenomen dat tussen Italië en Nederland een dwingende overdrachtstermijn van achttien maanden geldt en een overschrijding van deze termijn leidt tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid tussen deze twee lidstaten, rijst de vraag in hoeverre deze termijn nog relevant is voor de beoordeling van een nieuw verzoek om internationale bescherming in een derde lidstaat. Artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening lijkt niet direct betrekking te hebben op de situatie van de vreemdeling die, niet alleen is ondergedoken, maar ook op 29 maart 2018, dus binnen de termijn voor overdracht tussen Italië en Nederland, een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend in Duitsland.

Het antwoord op deze vraag is relevant om vast te stellen of de Dublinverordening ruimte biedt voor de eerder vermelde 'chain rule'. Zoals hiervoor onder 4.1 is vermeld, acht de staatssecretaris Italië op basis van deze regel verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, ook na 19 juni 2019. Hoewel de 'chain rule' toegevoegde waarde lijkt te hebben bij het tegengaan van 'forumshopping', is het de Afdeling niet duidelijk of de Dublinverordening ruimte biedt voor een uitleg volgens deze regel.

6.3.    Hierna worden twee mogelijke scenario's besproken. In het eerste scenario zijn de termijnen in artikel 29 van de Dublinverordening slechts van invloed op de verhouding tussen de verantwoordelijke en de verzoekende lidstaat, dus Italië en Nederland. In het tweede scenario wordt uitgegaan van de 'chain rule', op basis waarvan de oorspronkelijke overdrachtstermijn opnieuw kan gaan lopen waardoor ook de verhouding wordt geregeld tussen Italië en derde lidstaten waar de vreemdeling om internationale bescherming heeft verzocht.

Scenario 1

7.       De Dublinverordening bepaalt in artikel 29, eerste lid, dat een overdrachtstermijn in beginsel zes maanden bedraagt en in het tweede lid, dat deze termijn eenmalig tot maximaal achttien maanden kan worden verlengd. Deze overdrachtstermijn geldt in ieder geval tussen de twee lidstaten die het claimakkoord hebben gesloten dat aan het overdrachtsbesluit ten grondslag ligt (zie in dit kader het arrest Jawo, punt 59, waarin wordt verwezen naar de 'beide betrokken lidstaten'). De omstandigheid dat dezelfde vreemdeling na totstandkoming van dat akkoord in een derde lidstaat een nieuw verzoek om internationale bescherming indient, is niet van invloed op de looptijd van deze overdrachtstermijn. Als de overdrachtstermijn tussen de eerste twee lidstaten verstrijkt, bindt dit ook de derde lidstaat.

7.1.    Het vorenstaande zou er in dit geval op neerkomen dat de overdrachtstermijn die op 19 december 2017 tussen Italië en Nederland is gaan lopen, na achttien maanden is verstreken. Dit betekent dat op 20 juni 2019 Nederland verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming en de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat op het moment van inbewaringstelling van de vreemdeling geen aanknopingspunt meer bestond voor een Dublinoverdracht.

7.2.    Er zijn argumenten voor en tegen de uitleg die in dit eerste scenario aan artikel 29 van de Dublinverordening wordt gegeven.

7.2.1. Enerzijds is deze uitleg in overeenstemming met de doelstelling van de Dublinverordening om volgens een duidelijke en hanteerbare methode snel de verantwoordelijke lidstaat voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming vast te stellen. Dit is van belang om de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en om dergelijke verzoeken snel te kunnen behandelen (zie punten 4 en 5 van de considerans, alsmede het arrest Jawo, punten 58 en 59). Indien de verzoekende lidstaat niet in staat is om de vreemdeling binnen de termijn van zes tot achttien maanden aan de verantwoordelijke lidstaat over te dragen, gaat de verantwoordelijkheid van rechtswege op deze verzoekende lidstaat over. Er hoeft dan niet te worden geverifieerd of de duur van deze overdrachtstermijn tussentijds is gewijzigd door eventuele latere verzoeken om internationale bescherming van de vreemdeling (in casu in een derde lidstaat).

7.2.2. Anderzijds werkt deze uitleg 'forumshopping' en secundaire migratiestromen in de hand. Zoals de voorliggende zaak illustreert, kan het de vreemdeling baten om onder te duiken en daarmee de uitvoering van een overdracht te voorkomen, indien hij wenst dat een andere lidstaat het verzoek om internationale bescherming behandelt. Indien de vreemdeling lang genoeg onderduikt, kan de verzoekende lidstaat de vreemdeling niet binnen de overdrachtstermijn overdragen aan de verantwoordelijke lidstaat. Krachtens artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening, vervalt dan de verplichting van de verantwoordelijke lidstaat om de vreemdeling terug te nemen. Een nadelig gevolg is ook dat een derde lidstaat waar de vreemdeling opduikt en een nieuw verzoek om internationale bescherming indient, vaak meer dan één poging zal moeten doen om een terugname- of overnameakkoord te bereiken. Dit geldt zeker indien de vreemdeling wacht met het indienen van dit nieuwe verzoek tot de termijn van de eerder overeengekomen overdracht bijna is verstreken. Dan resteert deze derde lidstaat nog maar weinig tijd. Tegen de tijd dat ze onderzoek heeft verricht en een verzoek om overname of terugname indient, kan de verantwoordelijkheid alweer door tijdsverloop zijn verschoven. Dit doorkruist de doelstellingen van de Dublinverordening om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen en 'forumshopping' te voorkomen (zie punt 5 van de considerans van de Dublinverordening en het arrest van 7 juni 2016, Ghezelbash, ECLI:EU:C:2016:409, punt 54).

7.3.    De onder dit eerste scenario aan artikel 29 van de Dublinverordening gegeven uitleg brengt dus met zich dat door onder te duiken en door te reizen, de vreemdeling tot op aanzienlijke hoogte zelf kan bepalen welke lidstaat verantwoordelijk wordt voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming. De Afdeling stelt op basis van een aantal bij haar aanhangige zaken, waaronder de voorliggende zaak, vast dat onder de huidige Dublinverordening een tendens bestaat tot 'forumshopping'. Dit wordt ook door de Commissie onderkend in het voorstel tot herschikking van de Dublinverordening (COM(2016) 270 definitief). In punt 25 van de considerans van dit voorstel staat het volgende:

"De lidstaat die op grond van deze verordening de verantwoordelijke lidstaat is, moet verantwoordelijk blijven voor de behandeling van elk verzoek van de betrokken verzoeker, met inbegrip van elk volgend verzoek, conform de artikelen 40, 41 en 42 van Richtlijn 2013/32/EU, ongeacht of de verzoeker het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten of daarvan is verwijderd. Een aantal bepalingen van Verordening (EU) nr. 604/2013 die in bepaalde situaties voorzagen in de beëindiging van de verantwoordelijkheid, zoals wanneer overdrachten niet binnen een bepaalde termijn waren verricht, vormde een stimulans voor onderduiking, en moet bijgevolg worden geschrapt."

De laatste zin van deze passage lijkt erop te wijzen dat de uitleg die in dit eerste scenario aan artikel 29 van de huidige Dublinverordening wordt gegeven, de juiste is, maar geeft tegelijk aan dat het resultaat daarvan in dit geval onwenselijk is.

De Commissie heeft in september 2020 bij de Raad en het Europees Parlement een nieuw voorstel ingediend voor een verordening betreffende asiel- en migratiebeheer (COM(2020) 610 final). Op p. 5 van dit voorstel deelt zij mee dat zij voornemens is om voorstel COM(2016) 270 in te trekken. Ook in dit nieuwe voorstel onderkend de Commissie echter dat de een aantal bepalingen in de huidige Dublinverordening een stimulans vormen om regels te omzeilen en overdrachtsprocedures te belemmeren. In punt 54 van de considerans van dit voorstel staat het volgende:

"Om de mogelijkheid te beperken dat het gedrag van verzoekers leidt tot beëindiging van de verantwoordelijkheid of tot verschuiving ervan naar een andere lidstaat, moeten de regels die voorzien in          beëindiging of verschuiving van verantwoordelijkheid wanneer de betrokkene het grondgebied van de lidstaten tijdens de behandeling van het verzoek gedurende ten minste drie maanden verlaat of meer dan 18 maanden onderduikt om zich aan een overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat te onttrekken, worden geschrapt. Ook de verschuiving van de verantwoordelijkheid wanneer de kennisgevende lidstaat de termijn voor het verzenden van een kennisgeving inzake terugname niet in acht heeft genomen, moet worden geschrapt om omzeiling van de regels en belemmering van de procedure te ontmoedigen. In situaties waarin een persoon op irreguliere wijze een lidstaat is binnengekomen zonder asiel aan te vragen, moet de periode waarna de verantwoordelijkheid van de lidstaat eindigt en een andere lidstaat waar die persoon vervolgens een verzoek indient, verantwoordelijk wordt, worden verlengd om personen verder aan te sporen de regels na te leven en een verzoek in te dienen in de eerste lidstaat van binnenkomst en aldus niet-toegestane verplaatsingen te beperken en de algehele efficiëntie van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te verhogen. "

Bijgevolg heeft de Commissie in artikel 35, tweede lid, van de voorgestelde verordening bepaald dat een lopende overdrachtstermijn wordt gestuit als een vreemdeling onderduikt en de overdragende lidstaat de verantwoordelijke lidstaat daarvan in kennis stelt. Als de vreemdeling later opnieuw in deze lidstaat opduikt, begint de overdrachtstermijn weer te lopen en kan hij alsnog binnen de resterende termijn worden overgedragen. Zoals uit het navolgende blijkt, is dit een geheel andere methode om 'forumshopping' tegen te gaan dan de 'chain rule'.

Scenario (2): de 'chain rule'

8.       De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat in de praktijk door verschillende lidstaten de 'chain rule' wordt gehanteerd, om de stimulans voor onderduiken weg te nemen. Blijkens de notulen van een vergadering op 25 maart 2015 heeft de Commissie deze 'chain rule' in een discussiepaper aan deskundigen van de lidstaten (het Dublin Contact Committee) voorgelegd en hun om hun zienswijzen hierover gevraagd.

8.1.    Uit de conceptnotulen van de vergadering van het Dublin Contact Committee op 15 juni 2017 volgt dat de Commissie met de nationale deskundigen een aantal punten uit de catalogus heeft besproken, een verzameldocument met de meest in het oog springende interpretatiekwesties van het Dublinacquis, waaronder de 'chain rule'. Onder de uitdrukkelijke vermelding dat de interpretaties in die catalogus de lidstaten en de Commissie niet binden, heeft de Commissie de 'chain rule' nader toegelicht. Indien een vreemdeling de totstandbrenging van een overdracht tussen twee lidstaten belemmert door onder te duiken, zouden volgens de Commissie twee situaties van elkaar moeten worden onderscheiden.

8.1.1. Bij de eerste situatie duikt de vreemdeling op in een derde lidstaat en/of dient hij daar een verzoek om internationale bescherming in, nadat de termijn voor overdracht als bedoeld in artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening is verstreken. In dat geval vervalt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de vreemdeling over te nemen of terug te nemen en gaat de verantwoordelijkheid over op de lidstaat die de vreemdeling niet tijdig heeft kunnen overdragen.

8.1.2. Bij de tweede situatie duikt de vreemdeling in een derde lidstaat op, voordat de termijn voor overdracht is verstreken. In dat geval vervalt de verplichting van de verantwoordelijke lidstaat om de vreemdeling over of terug te nemen niet. De lidstaat waar de vreemdeling zich op dat moment bevindt, kan dan binnen de in artikel 21, eerste lid of artikel 23, tweede lid, van de Dublinverordening gestelde termijnen bij de verantwoordelijke lidstaat een terug- of overnameverzoek indienen. De verplichtingen van de verantwoordelijke lidstaat kunnen volgens de Commissie in deze situatie alleen worden beëindigd in het in artikel 19 van de Dublinverordening bedoelde geval.

8.2.    De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling verwezen naar de notulen van het Dublin Contact Committee en zich op het standpunt gesteld dat de term 'een andere lidstaat' in artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening ook kan zien op een derde lidstaat en daarom ruimte biedt voor een uitleg conform de 'chain rule'. De staatssecretaris gaat ervan uit dat de overdrachtstermijn van zes tot achttien maanden tussen de verzoekende en de verantwoordelijke lidstaat opnieuw gaat lopen als de vreemdeling vóór het verstrijken van deze termijn een nieuw verzoek om internationale bescherming indient in een derde lidstaat.

8.3.    De uitleg die de staatssecretaris aan de 'chain rule' geeft, komt in deze zaak op het volgende neer. De termijn voor overdracht tussen Nederland en Italië bedroeg achttien maanden en zou verstrijken op 19 juni 2019. Omdat de vreemdeling is ondergedoken en hij vervolgens op 29 maart 2018, dus vóór het verstrijken van deze termijn, in Duitsland een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, is deze termijn op grond van de 'chain rule' opnieuw gaan lopen. De termijn waarbinnen overdracht aan Italië kon plaatsvinden was daardoor op 29 maart 2018 de facto met achttien maanden verlengd tot en met 29 september 2019. Volgens deze redenering zou Italië nog steeds de verantwoordelijke lidstaat zijn voor de behandeling van het verzoek van de vreemdeling. De vreemdeling kon daarom met het oog op de overdracht aan Italië op 1 juli 2019 in bewaring worden gesteld.

8.4.    Ook deze uitleg volgens de 'chain rule' van artikel 29 van de Dublinverordening, heeft positieve en negatieve gevolgen.

8.4.1. Enerzijds kan toepassing van deze 'chain rule' de stimulans voor onderduiken en secundaire migratiestromen wegnemen. Door de 'chain rule' wordt het onaantrekkelijk voor de vreemdeling om door onder te duiken en door te reizen te bewerkstelligen dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming naar een andere lidstaat verschuift. Als de vreemdeling binnen achttien maanden na aanvaarding van het eerste terugnameverzoek in een derde lidstaat om internationale bescherming vraagt, gaat in dit scenario immers een nieuwe overdrachtstermijn lopen en kan hij nog steeds aan de verantwoordelijke lidstaat worden overgedragen. Om een verschuiving van de verantwoordelijkheid te bewerkstelligen, zal de vreemdeling in dit scenario langer dan achttien maanden moeten onderduiken. Dit komt doordat de aangezochte lidstaat haar verantwoordelijkheid niet onderzoekt op basis van het tijdstip waarop de derde lidstaat bij haar een terug-of overnameverzoek indient, maar op basis van het tijdstip waarop de vreemdeling in die derde lidstaat een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend.

8.4.2. Anderzijds leidt het ontbreken van een juridisch bindende status voor de 'chain rule' tot verschil van inzicht tussen lidstaten over de toepasselijkheid daarvan. Hierdoor kunnen er situaties ontstaan waar meer lidstaten zich verantwoordelijk achten of waar juist geen enkele lidstaat zich verantwoordelijk acht. Dat doorkruist de doelstelling van de Dublinverordening om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen. Het kost derde lidstaten daarnaast ook tijd en moeite om te achterhalen of de vreemdeling al eerder een overdrachtsbesluit heeft ontvangen, welke overdrachtstermijn aan dat eerdere besluit is verbonden en of die termijn al dan niet door een opvolgend verzoek om internationale bescherming opnieuw is gaan lopen. Deze gegevens zijn normaal gesproken niet in Eurodac beschikbaar en zullen dus moeten worden opgevraagd.

Ter illustratie van de praktische problemen die zich bij toepassing van de 'chain rule' kunnen voordoen, verwijst de Afdeling ook naar een nota die de Roemeense delegatie van de Raad heeft uitgebracht in de aanloop van de huidige Dublinverordening op 29 juni 2010. Hierin zijn verschillende scenario's uiteengezet waarin de 'chain rule' wordt toegepast.

Prejudiciële vraag

9.       De Afdeling constateert dat de 'chain rule' onder de huidige Dublinverordening geen juridisch bindende status heeft. De notulen van het Dublin Contact Committee zijn slechts een weergave van informele discussies waaraan de lidstaten en de Commissie niet zijn gebonden. Desondanks volgt uit de toelichting van de staatssecretaris ter zitting, alsmede de overgelegde terugnameverzoeken en reacties daarop, dat de 'chain rule' in de praktijk al door Nederland en andere lidstaten wordt toegepast. De Afdeling ziet zich daarom genoodzaakt het Hof de volgende vraag voor te leggen:

Moet artikel 29 van de Dublinverordening aldus worden uitgelegd dat een lopende termijn voor overdracht als bedoeld in artikel 29, eerste en tweede lid, opnieuw gaat lopen op het moment dat de vreemdeling, nadat hij de overdracht door een lidstaat heeft belemmerd door onder te duiken, in een andere (in casu een derde) lidstaat een nieuw verzoek om internationale bescherming indient?

10.     De behandeling van het hoger beroep zal worden geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:

Moet artikel 29 van Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013  L 180), aldus worden uitgelegd dat een lopende termijn voor overdracht als bedoeld in artikel 29, eerste en tweede lid, opnieuw gaat lopen op het moment dat de vreemdeling, nadat hij de overdracht door een lidstaat heeft belemmerd door onder te duiken, in een andere (in casu een derde) lidstaat een nieuw verzoek om internationale bescherming indient?

http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2021:984

 

Interessant artikel? Deel het eens met uw netwerk en help mee met het verspreiden van de bekendheid van dit blog. Er staan wellicht nog meer artikelen op dit weblog die u zullen boeien. Kijk gerust eens rond. Zelf graag wat willen plaatsen? Mail dan webmaster@vreemdelingenrecht.com In verband met geldwolven die denken geld te kunnen claimen op krantenartikelen die op een blog als deze worden geplaatst maar na meestal een dag voor de krantenlezers aan leeswaardigheid hebben ingeboet terwijl wij vreemdelingenrecht specialisten ze soms wel nog jaren gebruiken om er een kopie van te maken voor een zaak ga ik over tot het plaatsen van alleen het eerste stukje. Ja ik weet het: de kans dat u doorklikt is geringer dan wanneer het hele artikel hier staat en een kopie van het orgineel maken handig kan zijn voor uw zaak. Wilt u zelf wat overnemen van dit weblog. Dat mag. Zet er alleen even een link bij naar het desbetreffende artikel zodat mensen niet alleen dat wat u knipt en plakt kunnen lezen maar dat ook kunnen doen in de context. Subscribe to Vreemdelingenrecht.com blog by Email

Kijk ook eens op dit reisblog: https://www.europevisitandvisa.com/

Kijk ook eens op dit boekenblog bijvoorbeeld voor: The invasion of the last free kingdom of Sri Lanka - And the love of a girl for an elephant - Review of "The Elephant Keeper's daughter"
http://www.dutchysbookreviewsandfreebooks.com/2021/02/the-invasion-of-last-free-kingdom-of.html