RECHTBANK: Is het opschorten van de dwangsommen in het vreemdelingenrecht in strijd met het Unierecht? Conclusie de vreemdeling kan niet veel meer er tegen doen

 ECLI:NL:RBDHA:2021:5493

Datum uitspraak 31-05-2021

Datum publicatie 31-05-2021

Zaaknummer NL21.3361

Tijdelijke wet opschorting dwangsommen – strijd met het Unierecht ? – uitspraak Afdeling 12 mei 2021 - rechtbank zal thans, gelet op het tijdelijke karakter van de wet en het tijdsverloop dat gemoeid zal zijn met een verwijzing, geen prejudiciële vragen stellen over de verenigbaarheid van het afschaffen van de dwangsommenregeling in het vreemdelingenrecht met het Unierecht – rechtbank verklaart zich onbevoegd om (inhoudelijk) uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig beslissen te doen.

 

 

11. De Procedurerichtlijn bepaalt de termijnen waarbinnen de lidstaten moeten beslissen op verzoeken op bescherming. De Procedurerichtlijn bepaalt echter niet hoe de lidstaten moeten waarborgen dat deze termijnen niet worden overschreden. Lidstaten zijn op grond van hun procedurele autonomie bevoegd om dit zelf te regelen met, zoals uit bestendige jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt, inachtneming van de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid.

12. De rechtbank overweegt dat de dwangsommenregeling, anders dan de Afdeling lijkt te overwegen in haar bovengenoemde uitspraak van 17 december 2020, niet slechts is bedoeld als financiële compensatie voor de verzoeker als verweerder niet binnen de Unierechtelijke en nationaalrechtelijke beslistermijnen daadwerkelijk een beslissing op het verzoek om bescherming heeft genomen. De mogelijkheid om een bestuursorgaan in gebreke te stellen en daarmee te bewerkstelligen dat een dwangsom wordt verbeurd is tevens de enige mogelijkheid die een rechtszoekende heeft om naleving van beslistermijnen af te dwingen en heeft daarmee, naast het karakter van genoegdoening, ook het karakter van een procedurele waarborg voor de rechtszoekende.

De enkele omstandigheid dat verweerder meer dan incidenteel de beslistermijnen overschrijdt en daardoor de omvang van de verbeurde dwangsommen aanzienlijk is, ligt ten grondslag aan de Tijdelijke wet. De oorzaken voor deze termijnoverschrijdingen zijn doorgaans niet de gedragingen van de verzoeker zoals beschreven in artikel 31, derde lid onder c, van de Procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 13 van de Procedurerichtlijn. Evenmin zijn aan de totstandkoming van de Tijdelijke wet feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd die in de Procedurerichtlijn benoemd zijn als redenen om de beslistermijn te verlengen. Ook in de zaak van eiser is niet gebleken van feiten en omstandigheden die te maken hebben met “een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming” waardoor na 26 maanden nog steeds moet worden beslist op de asielaanvraag van eiser. Uit het advies van de Raad van State blijkt genoegzaam wat de oorzaken zijn voor structurele overschrijdingen van beslistermijnen, de verbeurte van dwangsommen en daarmee de beweegredenen om deze Tijdelijke wet te ontwerpen en aan te nemen.

13. De rechtbank overweegt voorts dat, zoals ook uit het advies blijkt, thans een wetsvoorstel aanhangig is om het tijdelijke karakter van de wet, wat in eerste instantie voldoende werd geacht omdat door de Tijdelijke wet alle achterstanden gedurende de looptijd van de wet zouden worden weggewerkt, een permanent karakter te laten verkrijgen. Dit wetsvoorstel voorziet in het definitief afschaffen van de dwangsomregeling voor alle vreemdelingenzaken. De rechtbank stelt vast dat het bij wet bepalen dat in vreemdelingrechtelijke procedures niet kan worden opgekomen tegen het niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan een uitzondering op de hoofdregel in het nationale bestuursrecht is. Indien deze uitzondering enkel geldt voor vreemdelingrechtelijke procedures en “misbruik van procedures” anders dan bij Wob-verzoeken niet aan de orde is, rijst ook om deze reden de vraag hoe dit zich verhoudt met het Unierecht.

14. Door de Tijdelijke wet is de enige waarborg dat binnen de Unierechtelijke beslistermijn wordt beslist die in de nationale rechtspraktijk thans nog resteert de omstandigheid dat deze termijnen en redenen voor verlenging hiervan in de nationale regelingen integraal zijn overgenomen en opgenomen. Een mogelijkheid voor de rechtszoekende om naleving van deze termijnen af te dwingen bestaat dus niet meer, terwijl verweerder in asielzaken meer dan incidenteel de termijnen ruimschoots overschrijdt. De gevolgen van de onzekerheid over de beslissing voor vreemdelingen zijn, omdat procedures betrekking hebben op verblijfsaanvaarding op het grondgebied van de Unie, meer dan gemiddeld groot. Juist nu in vreemdelingenzaken sprake lijkt te zijn van het structureel niet (kunnen) voldoen aan beslistermijnen dient de nationale rechtspraktijk te voorzien in een regeling waardoor naleving wordt gewaarborgd. In plaats van dat de structurele termijnoverschrijdingen leiden tot het zorgdragen voor méér waarborgen voor de verzoeker dat tijdig op zijn aanvraag wordt beslist, wordt nu juist het enige middel dat de verzoeker heeft om het bestuursorgaan tot tijdig beslissen te bewegen, de dwangsommenregeling, afgeschaft. Voor zover wordt geconstateerd dat deze waarborg onvoldoende effectief is om handelen conform de Procedurerichtlijn te bewerkstelligen zal dus op andere wijze moeten worden voorzien in het garanderen dat termijnen niet worden overschreden behoudens de in de Procedurerichtlijn voorziene omstandigheden. Het beginsel van procedurele autonomie houdt -kort gezegd- in dat lidstaten zelf mogen bepalen op welke wijze wordt voorzien in de naleving van het Unierecht als het Unierecht dit niet expliciet regelt. Het is echter de vraag of het uitsluiten van vreemdelingen van de dwangsommenregeling die voor alle andere bestuursrechtelijke procedures bestaat waar misbruik niet aan de orde is, terwijl in geen enkele andere waarborg en regeling wordt voorzien, in overeenstemming moet worden geacht met het Unierecht.

15. Zoals de Afdeling in haar eerder genoemde uitspraak van 12 mei 2021 heeft overwogen staat zolang de Tijdelijk wet van kracht is de gang naar de burgerlijke rechter open indien een verzoeker wenst op te komen tegen de omstandigheid dat verweerder de beslistermijnen overschrijdt. De vraag die hierbij opkomt is of deze rechtsgang de procedurele waarborgen die het Unierecht aan de verzoeker verschaft ook in vergelijkbare mate biedt. De Procedurerichtlijn bepaalt de maximale termijn die een bestuursorgaan heeft om te beslissen op de asielaanvraag waarbij de Uniewetgever er voor heeft gekozen de lidstaten zelf te laten regelen hoe naleving van deze bepalingen wordt gewaarborgd. Een civiele actie wegens overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 EVRM of op grond van een onrechtmatige (overheids-)daad op grond van het Burgerlijk wetboek zal veeleer het verkrijgen van een schadevergoeding als inzet hebben en kan pas worden onderbouwd als de feiten kunnen worden vastgesteld en daarmee als vaststaat dat en wanneer het bestuursorgaan heeft beslist. De bestuursrechtelijke regeling waarbij een rechtszoekende een bestuursorgaan in gebreke stelt op het moment dat nog niet is beslist of de rechter een termijn bepaalt waarbinnen een bestuursorgaan moet beslissen heeft nu juist als inzet dat het bestuursorgaan daadwerkelijk gaat beslissen op een aanvraag. Om een dergelijk verzoek kracht bij te zetten worden aan de termijnoverschrijdingen dwangsommen gekoppeld. Een vordering bij de burgerlijke rechter ziet dan ook veel meer op het -achteraf- compenseren van immateriële schade die is veroorzaakt doordat er niet tijdig is beslist, terwijl de dwangsommenregeling een middel is om naleving van de beslistermijn te verzekeren en het ontstaan van immateriële schade te voorkomen of de omvang van de schade te beperken.

16. De rechtbank overweegt voorts dat het toetsingskader of dwangsommen zijn verbeurd minder complex is waarbij het aan verweerder is om te motiveren waarom termijnen zijn overschreden en of dit zodanig verschoonbaar is dat geen dwangsommen zijn verbeurd.

Het toetsingskader voor de beoordeling of een verzoeker op grond van artikel 6 EVRM aanspraak maakt op schadevergoeding wegens overtreding van de redelijke termijn volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1101). De Afdeling heeft over de beoordeling van het in die procedure tevens gedane verzoek om schadevergoeding het navolgende overwogen:

(…)

11. [appellanten] verzoeken ten slotte om schadevergoeding, omdat volgens hen de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden.

(…)

11.1.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4037, geldt dat de rechter bij wie het verzoek wordt gedaan het verzoek beoordeelt naar de stand van zaken van het geding ten tijde van zijn uitspraak, waarbij de totale duur van de procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die op het beroep beslist uitspraak doet. Uitgangspunt voor de beoordeling van het verzoek van [appellanten] is de totale duur van de procedure vanaf de aanvang tot de uitspraak in hoger beroep. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft overwogen, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer dan vier jaar heeft geduurd. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden wordt in beginsel niet bezien of de hogerberoepsfase op zichzelf binnen aan daarvoor als redelijk aan te merken termijn heeft plaatsgevonden. Aanvaard wordt dat een voortvarende behandeling in hoger beroep een eventuele te lange behandelingsduur in de daaraan voorafgaande fase compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd.

(…)

17. Gelet op dit toetsingskader kan een verzoek tot schadevergoeding op grond van artikel 6 EVRM dus enkel leiden tot financiële compensatie ten gevolge van immateriële schade die voortvloeit uit een onredelijk lange duur van de procedure die bij de afronding van die uitspraak door de rechter wordt afgerond. Weliswaar kan bij een vordering op grond van artikel 6 EVRM ook het tijdsverloop bij de rechter worden betrokken, echter dit toetsingskader verschaft geen harde termijn waarbinnen het bestuursorgaan moet hebben beslist en kan ook niet leiden tot het afdwingen van een beslissing. Het verbeuren van een dwangsom is echter een middel om een bestuursorgaan beslistermijnen te laten naleven. Het door de rechter bij het afronden van de procedure te verzoeken om een beslissing te nemen op een verzoek tot schadevergoeding kent een juridisch wezenlijk ander karakter en kan, gelet op de fase waarin dit verzoek kan worden ingediend en ook zal worden beoordeeld door de rechter, nimmer in een concrete procedure een middel zijn voor een verzoeker om het bestuursorgaan te bewegen om tot besluitvorming over te gaan.

Overigens wordt bij de bepaling óf de redelijke termijn is overschreden rekening gehouden met meerdere factoren zoals onder meer de gedraging van de verzoeker voor zover die van invloed zijn geweest op het tijdsverloop en de overschrijding van de termijn. Een civielrechtelijke beoordeling vergt dus het betrekken van “eigens schuld” en “toerekenbaarheid van de overschrijding aan het bestuursorgaan”. De Procedurerichtlijn voorziet niet in een dergelijk toetsingskader, maar bepaalt eenvoudig “harde termijnen” waarbinnen de lidstaten verzoeken om bescherming in behandeling moeten nemen en moeten afronden.

18. Bij het bepalen van de omvang van de redelijke termijn en bij het vaststellen door de rechter of sprake is van een overschrijding hiervan betrekt de rechter ook “de eigen schuld van de verzoeker” en de “toerekenbaarheid” aan het bestuursorgaan. Ook indien de vordering wordt gebaseerd op een door het bestuursorgaan begane onrechtmatige daad dient door de rechter de gedragingen van de verzoeker te betrokken worden.

Indien de vreemdeling door zijn gedragingen, zoals bijvoorbeeld het verzoeken om uitstel in de besluitvorming in verband met door hem geëntameerd deskundigenonderzoek, medisch onderzoek of het verkrijgen en/of het laten vertalen van documenten, tijdsverloop veroorzaakt zal dit door de civiele rechter worden betrokken bij de oordeelsvorming.

De Procedurerichtlijn heeft in artikel 39 echter alleen een harde termijn bepaald zonder daarbij een nuancering aan te brengen dat enkel de tijd die het bestuursorgaan zelf “gebruikt” in de besluitvorming relevant is. De verwijzing naar artikel 13 van de Procedurerichtlijn ziet op het kunnen verlengen van de beslistermijnen in geval de vreemdeling niet of niet goed genoeg samenwerkt met het bestuursorgaan en niet op het verrichten van noodzakelijke dan wel redelijke proceshandelingen om zijn verzoek om bescherming te onderbouwen die tijdsverloop met zich brengen.

Het komt de rechtbank voor dat de uitdrukkelijk genoemde omstandigheden die de Uniewetgever in artikel 31 van de Procedurerichtlijn als rechtvaardiging voor verlenging van een beslistermijn geeft meer rechtszekerheid biedt dan artikel 6 EVRM en een civiele actie. Ook laat de Uniewetgever minder ruimte om een verlenging van de beslistermijn gerechtvaardigd te achten.

De rechtbank overweegt dan ook dat de vraag opkomt of het moeten adresseren van de burgerlijke rechter als restrechter in lijn is met wat de Unierechter heeft beoogd met het benoemen van concrete en harde beslistermijnen in artikel 39 van de Procedurerichtlijn en of het verplichten van de gang naar de civiele rechter in de nationale rechtspraktijk het nuttig effect aan artikel 39 van de Procedurerichtlijn niet ontneemt.

19. Met deze Tijdelijke wet ontstaat de situatie dat een verzoeker om bescherming geen specifieke rechtsgang ter beschikking staat om naleving van termijnen te waarborgen. Indien achteraf door de civiele rechter wordt vastgesteld dat de redelijke termijn is overschrijden ontstaat weliswaar aanspraak op schadevergoeding. Het ontvangen van schadevergoeding als compensatie van immateriële schade omdat de redelijke termijn is overschreden heeft echter zoals eerder overwogen een wezenlijk ander juridisch karakter dan het bieden van een voorziening om naleving van termijnen af te dwingen.

Uit het Advies van de Afdeling blijkt dat in de nationale rechtspraktijk enkel in vreemdelingenzaken een rechtszoekende geen rechtsmiddel heeft om naleving van wettelijke, uit het Unierecht voortvloeiende, beslistermijnen af te dwingen.

20. Juist in vreemdelingenzaken heeft te gelden dat rechtszoekenden kwetsbaar zijn omdat de procedures zien op (al dan niet tijdelijke) verblijfsaanvaarding en een afwijzende beslissing voortgezet verblijf doorgaans onrechtmatig zal maken, wat het opleggen van een terugkeerplicht met zich brengt, zodat tijdsverloop in een procedure zo gering mogelijk moet zijn. Het rechtsmiddel “beroep niet tijdig” was -kennelijk- niet effectief als prikkel voor het bestuursorgaan om het procesverloop zoveel mogelijk te beperken en in ieder geval steeds binnen de beslistermijn te blijven. De vraag rijst of dit argument te grondslag gelegd kan worden aan het niet (meer) bieden van een rechtsmiddel om naleving van deze Unierechtelijke bepaling af te dwingen. Het is immers heel wel denkbaar dat indien wordt geconstateerd dat deze regeling niet effectief is een ander mechanisme wordt bedacht in plaats van de rechtsingang geheel af te schaffen. Uit het Advies van de Afdeling Advisering blijkt dat de overschrijdingen op geen enkele wijze worden veroorzaakt door “misbruik” van procedures door de vreemdeling zoals dit -kennelijk- wel aan de orde was bij de zogenaamde Wob-verzoeken. De rechtbank overweegt dat de Unierechter de lidstaten opdraagt de asielprocedure binnen een bepaalde termijn af te ronden. Uit het Advies volgt dat het ter beschikking stellen van financiële middelen en menskracht de omstandigheid is dat Unierechtelijke en nationaalrechtelijke beslistermijnen structureel en fors worden overgeschreden en dat het inrichten van een “Taskforce” deze overschrijdingen niet op de toegezegde termijn in lopende procedures beperkt en in nieuwe procedures voorkomt. Gelet hierop is weinig voorstelbaar dat het niet voorzien in een nationale regeling om het bestuursorgaan te kunnen houden aan het Unierecht en het aan de vreemdelingenrechter kunnen voorleggen om alsnog de naleving van het Unierecht te waarborgen in overeenstemming moet worden geacht met het Unierecht. Dit geldt temeer omdat het nationale recht voor alle overige bestuursrechtelijke procedures waarin tijdsverloop niet voortvloeit uit de mogelijkheid en praktijk om misbruik te maken wel is voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit en daarmee de naleving van beslistermijnen door een bestuursorgaan te verzekeren.

21. De rechtbank zal gelet op de Tijdelijke wet en de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2021 zich onbevoegd verklaren om uitspraak te doen op het beroep tegen het niet tijdig beslissen.

22. Gelet op het tijdelijke karakter van de Tijdelijke wet en gelet op te verwachten duur die van een verwijzing, zal de rechtbank zich thans niet wenden tot het Hof van Justitie voor het stellen van prejudiciële vragen over de uitleg van artikel 39 van de Procedurerichtlijn in samenhang gelezen met artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

23. De rechtbank overweegt tot slot dat aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling. Eiser heeft niet alleen beroep ingesteld maar heeft beroepsgronden moeten formuleren tegen het bestreden besluit terwijl door de intrekking van het besluit aan het oorspronkelijke beroep is tegemoetgekomen. De rechtbank zal de door verweerder aangeboden proceskosten ter waarde van één punt toekennen en voorts uitgaan van de standaardmatig toegekende bedragen.

 Hier staat de hele uitspraak: http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBDHA:2021:5493