Overwegingen
1. Deze zaak gaat over het beroep niet tijdig beslissen op een aanvraag om een machtiging voorlopig verblijf in het kader van nareis. De rechtbank bespreekt hierna eerst het aanhoudingsverzoek van verweerder en schetst vervolgens de context waarin dit beroep wordt beoordeeld. In dat (algemene) deel zal de rechtbank in gaan op de huidige stand van zaken, het fifo-principe, de beslistermijn en de dwangsom. Daarna gaat de rechtbank in op de concrete toepassing in de onderhavige zaak.
2. Wanneer de minister een wettelijke beslistermijn niet haalt, kan een vreemdeling een beroep niet tijdig beslissen bij de bestuursrechter instellen.1 Het beroep is gegrond als de beslistermijn is verstreken en de minister door de vreemdeling op de juiste wijze schriftelijk in gebreke is gesteld. Bij een gegrond beroep bepaalt de bestuursrechter binnen welke termijn de minister alsnog een besluit moet nemen. De bestuursrechter verbindt ook een dwangsom aan zijn uitspraak voor iedere dag dat de minister in gebreke blijft de uitspraak na te leven.2
3. De rechtbank kan niet aan het aanhoudingsverzoek van de minister tegemoet komen. Wettelijk gezien bestaat daarvoor geen ruimte. Wanneer is vastgesteld dat de beslistermijn is overschreden, volgt uit de wet immers dwingend dat de bestuursrechter de minister opdraagt een beslissing te nemen binnen twee weken. In bijzondere gevallen kan een andere termijn worden bepaald of een andere voorziening worden getroffen, maar het uitstellen van het behandelen van het beroep behoort niet tot de mogelijkheden.
4. Uit de jaarcijfers van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) blijkt dat de minister te maken heeft met grote achterstanden bij het beslissen op nareisaanvragen en bezwaarschriften in nareisprocedures.3 De afgelopen jaren is er sprake van een steeds hogere instroom. Volgens openbare cijfers bedroeg de instroom bij nareis in 2021 18.880 aanvragen (13.980 MVV nareis en 4.900 nareis 8 EVRM AMV). In 2023 bedroeg de instroom 31.920 aanvragen (22.500 MVV nareis en 9.420 nareis 8 EVRM AMV).4 De hoge instroom van nareisaanvragen kan niet worden bijgehouden. Dit heeft als gevolg dat de voorraad aan zaken steeds verder oploopt. De voorraad betrof in 2021 12.230 zaken (8.450 MVV nareis en 3.780 nareis 8 EVRM AMV). In 2023 liep dit op tot 40.580 aanvragen (27.060 MVV nareis en 13.520 nareis 8 EVRM AMV).5 Volgens de meest recente cijfers staan er op dit moment 52.520 nareisaanvragen open (35.320 MVV nareis en 17.200 nareis 8 EVRM AMV).6 Ter zitting gaf de minister aan dat er gemiddeld per maand in ruim 1.000 zaken beslist kan worden. Uit de door de IND gepubliceerde cijfers volgt dat er in het afgelopen half jaar meer dan dubbel zoveel nareisaanvragen zijn binnengekomen dan nareisbeslissingen zijn uitgestroomd. De voorraad bij de IND neemt dus nog altijd fors toe.
5. De wettelijke beslistermijn voor besluiten op aanvragen wordt door de minister in veruit de meeste gevallen niet meer gehaald, hoewel in alle gevallen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om de termijn van 90 dagen met drie maanden te verlengen.7 Uit de hiervoor vermelde openbare cijfers volgt dat in 2021 in 71% van de aanvragen MVV nareis en in 49% van de nareisaanvragen 8 EVRM AMV tijdig een beslissing werd genomen. In 2023 was dat 16% respectievelijk 9%. En uit de tertaalcijfers 2024 volgt dat die percentages verder teruggelopen zijn tot 9% respectievelijk 7%.
6. Behalve met de hoge instroom van nareisaanvragen, kampt de minister ook met capaciteitsproblemen. In 2023 was er bij de IND 170 fte beschikbaar voor het behandelen van nareisaanvragen. Inmiddels is het aantal fte opgeschaald naar 250, maar ook met die opschaling kan de instroom op dit moment (nog) niet worden bijgehouden. Om die instroom het hoofd te bieden is een verdere opschaling nodig. Daarbij is van belang dat - zoals de minister ter zitting liet weten - de IND moeite heeft met het werven van nieuwe medewerkers omdat er sprake is van een complexe situatie op de arbeidsmarkt. Opschaling wordt verder vertraagd doordat nieuwe medewerkers vanzelfsprekend nog intern moeten worden opgeleid, hetgeen drukt op de productiviteit van de meer ervaren medewerkers die deze opleiding verzorgen. De minister verwacht dat de capaciteitsverhoging voor het beslissen op nareisaanvragen pas vanaf januari 2026 zijn vruchten af zal gaan werpen.
7. Dat het in heel veel zaken niet lukt om binnen de wettelijke beslistermijn te
beslissen, merkt ook de rechtbank. Alleen al bij deze zittingslocatie is een forse toename zichtbaar in de (totale) aantallen beroepen tegen het niet tijdig beslissen: van ongeveer 100 in 2021 naar ruim 950 tot nu toe in 2024. Hoewel in deze zaken doorgaans uitspraak wordt gedaan zonder dat een zitting is gehouden, legt deze zaakstroom een fors groter beslag op de capaciteit van de rechtbank dan voorheen. De rechtbank moet in beginsel binnen acht weken uitspraak doen. Deze termijn wordt door de grote instroom van zaken in een groot deel van de zaken niet gehaald. Dat wringt omdat deze zaken juist gaan over het niet tijdig nemen van een beslissing. De rechtbank signaleert daarbij dat verweerder in het afgelopen jaar (ook in de periode vóór 15 januari 2024) steeds vaker niet in staat blijkt aan de uitspraken van de rechtbank te voldoen, wat resulteert in herhaalde beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit (soms tot een aantal malen toe) en herhaalde verbeurte van dwangsommen.
Oplossing van de structurele problemen en de verhouding tussen de staatsmachten
8. Vooropgesteld moet worden dat het niet de taak van de bestuursrechter is om een structurele, collectieve oplossing te bieden voor de problemen die de minister heeft bij het beslissen op een nareisverzoek. Het is in eerste instantie aan de wetgever om te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing. De rechtbank ziet het als een bijzonder onwenselijke situatie dat de minister de wettelijke beslistermijnen structureel niet haalt en bovendien rechterlijke uitspraken op grote schaal niet nakomt en dwangsommen verbeurt. De rechtszekerheid komt in het gedrang en het ondermijnt de geloofwaardigheid van de rechtsstaat: de mate waarin de bestuursrechter effectief rechtsbescherming kan bieden, hangt immers mede af van de naleving van rechterlijke uitspraken door de minister. De wetgever heeft vooralsnog geen houdbare oplossing geboden.
9. De minister heeft met de introductie van het ‘first in first out’ (hierna: fifo)- principe bovengenoemde onwenselijke situatie willen veranderen. De minister heeft besloten per 15 januari 2024 voor nareisaanvragen volledig over te stappen op het fifo-principe om de verwerking van nareisaanvragen efficiënter en voorspelbaarder te maken, recht te doen aan het principe dat degene die het langst wacht het eerste aan de beurt komt en aanvragers op betrouwbare wijze te kunnen informeren over het moment waarop hun aanvraag in behandeling zal worden genomen. Werken volgens het fifo-principe houdt concreet in dat nareisaanvragen in behandeling worden genomen in de volgorde waarin zij zijn ontvangen. De IND werkt daarmee van de oudste zaak in de voorraad naar de jongste zaak in de voorraad. Ter zitting heeft de minister aangegeven dat het fifo-principe geldt voor alle aanvragen die bij de IND bekend zijn, ook indien de aanvraag en/of het beroep vóór 15 januari 2024 is/zijn ingediend.
10. Ter zitting heeft de minister meer context geschetst met betrekking tot het hanteren van het fifo-principe. De minister heeft aangegeven het fifo-principe te hanteren om het beslisproces efficiënter te laten verlopen en om daarbij duidelijker en eerlijker te zijn naar de vreemdeling. De minister heeft uitgelegd dat het systeem van beroepen niet tijdig beslissen een efficiënt beslisproces van de IND in de weg staat, nu in de afgelopen jaren veel tijd aan de beroepen moest worden besteed en de behandeling van een dossier waarin een beroep niet tijdig beslissen speelt fors meer tijd kost dan een aantal jaar geleden. Nu het fifo-principe wordt gehanteerd heeft het indienen van een beroep niet tijdig beslissen en het opleggen van een dwangsom volgens de minister niet meer het beoogde ‘prikkel’ effect. De hantering van het fifo-principe betekent namelijk dat alle zaken in de kast blijven liggen totdat zij volgens het fifo-principe aan de beurt zijn, ongeacht of en wanneer een beroep niet tijdig beslissen wordt ingediend. Een beroep niet tijdig beslissen alsook de uitspraak op dat beroep leidt niet langer tot een snellere beslissing op de aanvraag, aldus de minister. Een zaak kan slechts voorrang krijgen in geval van uitzonderlijke situaties en/of bijzondere omstandigheden.
11. De rechtbank stelt voorop dat in de huidige situatie - capaciteitsgebrek en grote achterstanden - een snelle oplossing van de problemen die zich voordoen bij het beslissen op nareisaanvragen niet in zicht is. De rechtbank ziet ook dat ondanks de inspanningen van de minister het probleem de afgelopen jaren eerder groter dan kleiner is geworden. De situatie waarin de beslispraktijk van de minister volledig vastloopt en vreemdelingen geen duidelijkheid meer krijgen over de vraag of hun familie weer herenigd kan worden komt steeds dichterbij. Dat betekent dat er keuzes moeten worden gemaakt om de problemen het hoofd te bieden. Niets doen leidt ertoe dat door het beroep niet tijdig beslissen besluitvorming op de aanvraag naar voren wordt gehaald waardoor anderen die ook een nareisaanvraag hebben gedaan en op een beslissing wachten nog langer moeten wachten. Hoe meer beroepen niet tijdig beslissen worden ingediend hoe langer anderen moeten wachten. De forse toename van beroepen niet tijdig beslissen leidt er ook toe dat de rechtspraak zwaarder belast wordt en de effectiviteit van die beroepen kleiner wordt omdat de doorlooptijden bij de rechtbank oplopen. Op basis van de toename van de aantallen in de afgelopen jaren is te verwachten dat niets doen zal leiden tot verdere toename van het aantal beroepen niet tijdig beslissen en dus van een zwaardere belasting van de rechtspraak en het verder teruglopen van de effectiviteit van die beroepen. Tenslotte, zo heeft de minister ook ter zitting uitgelegd zal de uitvoering nog verder vastlopen waardoor de voorraden verder oplopen en beslissingen langer op zich laten wachten. Deze gevolgen zijn zo omvangrijk en ingrijpend dat, naar het oordeel van de rechtbank, de keuze om in dit soort zaken het fifo-principe te hanteren aanvaardbaar is. Dat het hanteren van dat fifo-principe leidt tot het beperken van rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid weegt daarbij zwaar.
12. Het is nu de vraag in hoeverre de rechtbank rekening houdt met het door de minister gehanteerde fifo-principe bij het bepalen van de nieuwe beslistermijn om op nareisaanvragen te beslissen. Hieronder gaat de rechtbank daar verder op in.
Welke nieuwe beslistermijn moet worden opgelegd?
13. Als de minister zich niet houdt aan de beslistermijnen die volgen uit de Vreemdelingenwet, en ook na een ingebrekestelling niet binnen twee weken alsnog een besluit neemt, kan een vreemdeling bij de rechtbank een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit instellen. Als een dergelijk beroep gegrond is, is het uitgangspunt dat de minister binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. Dat staat in artikel 8:55d, eerste lid van de Awb. Op grond van het tweede lid van dat artikel verbindt de rechter aan de uitspraak een dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft na te leven. In het derde lid staat dat de rechter in bijzondere gevallen een andere termijn kan bepalen.
14. Gelet op de grote achterstanden en de beperkte capaciteit is duidelijk dat het de minister niet zal lukken om binnen twee weken een zorgvuldig besluit te nemen. Er is dan ook sprake van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 8:55d, derde lid van de Awb op grond waarvan de rechtbank een andere termijn zal bepalen.
15. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de rechter een termijn moet stellen die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1560). De rechter mag geen nadere termijn stellen waarvan op voorhand duidelijk is dat het bestuursorgaan deze niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. Ook als het bestuursorgaan eerder met de procedure voor het nemen van een besluit had kunnen beginnen, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat de rechter een kortere termijn stelt dan nodig is voor zorgvuldige besluitvorming.
16. In de uitspraak van 3 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2644) heeft de Afdeling bepaald dat de beslistermijnen die de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem in de uitspraak van 17 maart 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:3590) aan de verschillende fasen in de besluitvorming verbindt, redelijk zijn. In de genoemde uitspraak heeft de Afdeling het door de minister sinds 15 januari 2024 gehanteerde fifo-principe nog niet betrokken in haar beoordeling.
17. De rechtbank is van oordeel dat de enige termijn die onder de huidige omstandigheden niet onrealistisch kort is, een termijn is die de minister in staat stelt - ook wanneer een beroep niet tijdig beslissen is ingesteld - het fifo-principe te hanteren. Elke kortere termijn biedt de minister slechts een theoretische mogelijkheid om in (alle) dossiers waarin een beroep niet tijdig beslissen is ingesteld binnen de door de rechter gestelde termijn alsnog te beslissen. Het aantal beroepen niet tijdig beslissen is simpelweg te groot om elk dossier ‘bovenaan de stapel’ te kunnen leggen en met voorrang op oudere dossiers te behandelen. Daarbij zorgt het hanteren van kortere termijnen voor een nog altijd sterk groeiend percentage beroepen niet tijdig beslissen. Dit doorkruist niet alleen een efficiënt beslisproces van de minister in zijn algemeenheid, maar leidt ook onvermijdelijk tot een situatie waarbij in het overgrote deel van de openstaande nareiszaken een beroep niet tijdig beslissen wordt ingesteld. Zodra een dergelijke situatie wordt bereikt, valt er helemaal niets meer te veranderen aan de voorrang in behandeling van dossiers (ook niet als bijzondere omstandigheden daar om vragen).
De rechtbank benadrukt dat zij in het onderhavige beroep geen aanleiding heeft te veronderstellen dat het beroep is ingesteld met het oog op een ander belang dan dat van het verkrijgen van een snelle beslissing. De rechtbank hecht eraan te signaleren dat het vasthouden aan (onrealistisch) korte beslistermijnen ook het risico meebrengt dat het instellen van een beroep niet tijdig beslissen enkel leidt tot van het verbeuren van dwangsommen, terwijl het niet leidt tot een eerdere beslissing.
18. De rechtbank is zich ervan bewust dat de Afdeling zich bij uitspraak van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3209) heeft uitgelaten over nadere beslistermijnen die de Belastingdienst/Toeslagen met het oog op de wens toe te werken naar een beslisproces volgens het fifo-principe had gevraagd. De Afdeling achtte destijds de gevraagde beslistermijnen voor een individueel geval onnodig lang en te zeer afwijkend van hetgeen de wetgever met artikel 8:55d van de Awb voor ogen stond. De rechtbank erkent dat het hanteren door de minister van het fifo-principe een aantal belangen dient die niet specifiek op eisers zijn toegesneden. Van belang is echter dat het afwijken van het fifo-principe leidt tot (feitelijk) onrealistisch korte termijnen. Het belang van eisers is ook gediend met het blijven hanteren van dat principe. Daarmee krijgen zij immers meer duidelijkheid over de termijn die met de verdere behandeling van hun aanvraag zal zijn gemoeid.
19. Dit beroep wijkt overigens in zoverre af van de voornoemde uitspraak dat de minister niet slechts de wens heeft toe te werken naar een fifo-systeem, maar inmiddels de meer drastische keuze heeft gemaakt geheel volgens het fifo-principe te werken. De minister neemt het verbeuren van dwangsommen inmiddels volledig op de koop toe omdat het hanteren van een kortere termijn nu eenmaal niet realistisch is. Een uitspraak op een beroep niet tijdig beslissen van deze rechtbank zal geen verandering brengen in de volgorde van behandeling van aanvragen. De rechtbank merkt ten overvloede op dat als de rechtspraak de minister toch zou willen dwingen het fifo-principe los te laten in dossiers waarin een beroep niet tijdig beslissen speelt, het enige instrument daarvoor een onevenredige verhoging van de op te leggen dwangsommen zou zijn.
20. Het handhaven van het fifo-principe heeft tot gevolg dat het niet mogelijk is om bij een beroep niet tijdig beslissen vast te stellen welke eventuele onderzoekshandelingen de minister nodig acht in de procedure om tot een zorgvuldig besluit te komen. De minister heeft in zaken zoals de onderhavige nog geen onderzoekshandelingen verricht en heeft ook nog geen zicht op de nog eventueel uit te voeren onderzoekshandelingen. Om de eventueel uit te voeren onderzoekshandelingen te bepalen, moet immers eerst het dossier worden geopend. En dat gebeurt als het fifo-principe wordt gehanteerd pas op het moment dat de aanvraag ‘aan de beurt is’. Voor de rechtbank is het daarom niet mogelijk om bij het bepalen van de nadere beslistermijn aan te sluiten bij of en welke onderzoekshandelingen nog verricht moeten worden.
21. Gelet op voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de toepassing van de huidige bestaande termijnen volgens het Arnhemse sporenmodel in zaken als onderhavige niet resulteert in een realistische, haalbare beslistermijn. De rechtbank hanteert daarom dat sporenmodel niet. De vraag is vervolgens welke beslistermijn redelijk, haalbaar, niet onrealistisch kort of onrealistisch lang is.
22. Bij het bepalen van de lengte van de termijn houdt de rechtbank rekening met het in de gegeven omstandigheden noodzakelijk geachte fifo-principe van de minister en met het belang van de vreemdeling om duidelijkheid te krijgen over wanneer een beslissing op de aanvraag kan worden verwacht.
23. In recente verweerschriften wordt door de minister steeds aangegeven in welke maand met de behandeling van de aanvraag van een individuele eiser volgens het fifo-principe een start kan worden gemaakt. De rechtbank vindt een beslistermijn van 90 dagen vanaf het moment dat de aanvraag gelet op het fifo-principe ter hand wordt genomen, redelijk, haalbaar en niet onrealistisch kort of onrealistisch lang. De rechtbank heeft bij het opleggen van die beslistermijn aansluiting gezocht bij de standaard wettelijke beslistermijn op reguliere aanvragen. De rechtbank benadrukt dat deze zeer lange beslistermijn slechts als tijdelijke oplossing dient te fungeren. Om de rechtszekerheid en effectieve rechtsbescherming voor eisers en andere aanvragers te kunnen blijven waarborgen, is het noodzakelijk het probleem dat zich nu voordoet bij het beslissen op nareisaanvragen op een structurele manier op te lossen.
24. De minister heeft verzocht om de hoogte van de rechterlijke dwangsom te beperken tot € 50,- per dag, met een maximum van € 7.500,-. Aan dit verzoek legt de minister ten grondslag dat op voorhand al duidelijk is dat de minister een zo ruim mogelijke beslistermijn van twintig weken niet zal halen. Door het verlagen van de bedragen duurt het langer tot dat de rechterlijke dwangsom is volgelopen, wordt enigszins voorkomen dat het systeem verstopt raakt en wordt de staatskas niet met onnodig hoge kosten opgezadeld.
25. Gelet op de langere – en realistische - beslistermijn die nu wordt gegeven ziet de rechtbank geen aanleiding een lagere dwangsom vast te stellen.
Concrete toepassing in deze zaak
26. Hiervoor heeft de rechtbank uitgangspunten vastgesteld voor de beoordeling van beroepen niet tijdig beslissen op aanvragen om een machtiging voorlopig verblijf in het kader van nareis. Hierna past de rechtbank deze uitgangspunten toe in onderhavige zaak.
27. In artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat, voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit wordt gelijkgesteld.
28. In artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, is bepaald dat een beroepschrift gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is om op tijd een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.
29. De minister moet uiterlijk binnen 90 dagen na ontvangst van de aanvraag beslissen (artikel 2u, eerste lid van de Vreemdelingenwet (Vw)). De minister heeft deze termijn met drie maanden verlengd. De rechtbank stelt vast dat deze termijn is verstreken, dat eisers de minister rechtsgeldig in gebreke hebben gesteld en dat sindsdien meer dan twee weken zijn verstreken.
30. Het beroep is daarom gegrond.
31. De minister geeft in zijn verweerschrift aan naar verwachting de aanvraag van eiser in februari 2025 in behandeling te kunnen nemen.
32. Met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen onder 23 is de nieuwe beslistermijn 90 dagen vanaf 1 februari 2025. Dit betekent dat de minister vóór 2 mei 2025 een beslissing op de aanvraag van eisers bekend dient te maken.
33. Met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb bepaalt de rechtbank dat de minister een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee de beslistermijn wordt overschreden door de minister. Daarbij geldt wel een maximum van € 7.500,-.
34. Op verzoek stelt de rechtbank de hoogte vast van de bestuurlijke dwangsom die de minister op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb verschuldigd is. Eisers hebben verzocht deze dwangsom vast te stellen. Omdat meer dan 42 dagen zijn verstreken na de dag als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb, stelt de rechtbank de verbeurde dwangsom vast op
€ 1.442,-.
35. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Omdat eisers zijn vrijgesteld van het betalen van griffierecht, hoeft de minister dit niet te vergoeden.
