202001990/1/V3.
Datum uitspraak: 25 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats
Amsterdam, van 20 maart 2020 in zaken nrs. NL20.2617 en NL20.2619 in het
geding tussen:
[de vreemdelingen], mede voor hun minderjarige kinderen, (hierna: de vreemdelingen)
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluiten van 29 januari 2020 heeft de staatssecretaris
aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor
bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 20 maart 2020 heeft de rechtbank de daartegen
door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die
besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris de aanvragen van
de vreemdelingen inhoudelijk in behandeling neemt.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling nadere
schriftelijke inlichtingen gegeven. De vreemdelingen hebben daarop
gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari
2021, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. T. Nauta en
mr. D. van Laarhoven, en de vreemdelingen, bijgestaan door mr. M.F.
Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
De Afdeling heeft partijen meegedeeld dat het onderzoek met
toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht is
heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie te verzoeken bij
wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in deze zaak
voor te leggen vraag. Aan partijen is de vraag in concept voorgelegd.
De vreemdelingen en de staatssecretaris hebben hierop gereageerd.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze verwijzingsuitspraak gaat over de vraag of een door
een lidstaat op grond van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek
verkeer (Trb. 1962, 101; hierna: Verdrag van Wenen) verstrekte
diplomatieke kaart een verblijfstitel is als bedoeld in artikel 2,
aanhef en onder l, van de Dublinverordening (PB 2013, L 180).
1.1. Hierna worden eerst de feiten van deze zaak weergegeven.
Daarna volgt een overzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving. Ten
slotte volgen de redenen om een prejudiciële vraag te stellen.
1.2. De Afdeling heeft ervoor gekozen in deze uitspraak niet
alleen de namen van de vreemdelingen te anonimiseren, maar ook het land
van herkomst en de betrokken lidstaat. Dit is gedaan omdat het om een
zeer specifieke groep vreemdelingen (diplomatiek personeel) gaat en
voorkomen moet worden dat de persoonsgegevens van de vreemdelingen
bekend worden.
De feiten
2. De Afdeling heeft de volgende feiten vastgesteld. De
vreemdelingen zijn derdelanders. Zij vormen een gezin. De vader heeft op
de ambassade van zijn land in lidstaat X gewerkt en daar met het gezin
gewoond. Zij hebben diplomatieke kaarten gekregen van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken van die lidstaat. Het gezin heeft lidstaat X na
enkele jaren verlaten. Daarna hebben zij verzoeken om internationale
bescherming in Nederland ingediend.
2.1. Op de door de vreemdelingen overgelegde kopie van de
diplomatieke kaart van de vader staat het volgende in het Engels
vermeld: diplomatic identity card, mission, surname, given names, date
of birth, personal code, position, date of issue, date of expiry en
holder's signature. Ook staat de status erop vermeld.
Het verloop van de overnameprocedure
3. De staatssecretaris heeft op 31 juli 2019 krachtens
artikel 12, eerste of derde lid, van de Dublinverordening lidstaat X
verantwoordelijk gehouden voor de behandeling van de verzoeken om
internationale bescherming. Lidstaat X heeft de overnameverzoeken op 30
augustus 2019 afgewezen. Lidstaat X heeft daaraan ten grondslag gelegd
dat hij de vreemdelingen geen visum of verblijfstitel heeft verstrekt.
Volgens lidstaat X verbleven de vreemdelingen uitsluitend op basis van
hun diplomatieke status in lidstaat X. Zij reisden naar lidstaat X en
Nederland met gebruikmaking van hun diplomatieke paspoorten, waardoor
zij geen visum nodig hadden. Volgens lidstaat X ligt de
verantwoordelijkheid daarom, gezien artikel 14, tweede lid, van de
Dublinverordening, bij Nederland.
3.1. De staatssecretaris heeft vervolgens op 11 september 2019
lidstaat X verzocht de overnameverzoeken in heroverweging te nemen. In
de brieven aan de autoriteiten van lidstaat X heeft de staatssecretaris
uiteengezet dat lidstaat X geen visum heeft afgegeven, maar wel een
verblijfstitel. De staatssecretaris heeft daarvoor gewezen op een
handboek van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van lidstaat X.
Hierin staat dat diplomatieke kaarten de wettelijke basis zijn voor
verblijf in lidstaat X voor het personeel van een diplomatieke
vertegenwoordiging en hun gezinsleden. Volgens de staatssecretaris zijn
de diplomatieke kaarten gelet hierop een verblijfstitel, afgegeven door
de autoriteiten van lidstaat X. De staatssecretaris heeft gesteld dat
lidstaat X daarom, op grond van artikel 12, eerste lid, van de
Dublinverordening, de verantwoordelijke lidstaat is.
3.2. Lidstaat X heeft vervolgens op 25 september 2019 de
overnameverzoeken krachtens artikel 12, eerste lid, van de
Dublinverordening alsnog geaccepteerd.
De besluiten en de uitspraak van de rechtbank
4. Bij besluiten van 29 januari 2020 heeft de
staatssecretaris geweigerd de verzoeken van de vreemdelingen om
internationale bescherming in behandeling te nemen, omdat lidstaat X
verantwoordelijk is voor de behandeling van die verzoeken.
4.1. De vreemdelingen hebben zich in beroep bij de rechtbank
op het standpunt gesteld dat lidstaat X niet verantwoordelijk is voor de
behandeling van hun verzoeken, omdat de autoriteiten van lidstaat X
nooit een verblijfstitel aan hen hebben verstrekt. Het lag niet binnen
de bevoegdheden van de autoriteiten van lidstaat X om toestemming te
verlenen voor hun verblijf in die lidstaat. Zij hadden daar
verblijfsrecht op grond van hun diplomatieke status. Dat verblijfsrecht
ontleenden zij rechtstreeks aan het Verdrag van Wenen. De diplomatieke
kaarten zijn volgens hen slechts een bevestiging daarvan.
4.2. De rechtbank heeft overwogen dat de door de autoriteiten
van lidstaat X afgegeven diplomatieke kaarten niet kunnen worden
aangemerkt als een machtiging of toestemming tot verblijf, omdat de
vreemdelingen al over een verblijfsrecht in lidstaat X beschikten op
grond van het Verdrag van Wenen. De diplomatieke kaarten waren dus
slechts declaratoir van aard en niet constitutief voor het
verblijfsrecht van de vreemdelingen. Volgens de rechtbank heeft de
staatssecretaris lidstaat X ten onrechte verantwoordelijk gehouden voor
de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming.
Het hoger beroep
5. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft de
staatssecretaris hoger beroep bij de Afdeling ingesteld. Ook heeft hij
met het oog op het verstrijken van de overdrachtstermijn om een
voorlopige voorziening verzocht.
5.1. Bij uitspraak van 24 maart 2020 heeft de
voorzieningenrechter van de Afdeling het verzoek van de staatssecretaris
toegewezen en bepaald dat de staatssecretaris geen nieuwe besluiten op
de aanvragen hoeft te nemen voordat de Afdeling op het hoger beroep
heeft beslist.
5.2. In hoger beroep betoogt de staatssecretaris primair dat
de door lidstaat X aan de vreemdelingen verstrekte diplomatieke kaarten
wel vallen onder de definitie verblijfstitel in de zin van artikel 2,
aanhef en onder l, van de Dublinverordening, omdat lidstaat X met de
feitelijke verstrekking van de diplomatieke kaarten heeft bevestigd dat
de vreemdelingen een verblijfsrecht hebben op grond van het Verdrag van
Wenen. Hij voert aan dat de vreemdelingen met de diplomatieke kaarten
konden aantonen dat het hun was toegestaan om op het grondgebied van
lidstaat X te verblijven. Dat de vreemdelingen het recht om daar te
verblijven rechtstreeks ontleenden aan het Verdrag van Wenen betekent
volgens hem niet dat de diplomatieke kaarten niet vallen onder de
definitie verblijfstitel. Hij betoogt dat uit de Dublinverordening niet
volgt dat het om een vreemdelingenrechtelijke titel moet gaan. Volgens
de staatssecretaris verzet de Dublinverordening zich daarom niet tegen
zijn standpunt dat een diplomatieke kaart een verblijfstitel is in de
zin van artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening. De
staatssecretaris betoogt subsidiair dat de diplomatieke kaarten moeten
worden opgevat als een verblijfstitel gelet op de algemene opzet en de
doelstellingen van de Dublinverordening. Daartoe voert hij aan dat
lidstaat X de grootste rol heeft gespeeld bij de toegang tot en het
verblijf van de vreemdelingen op het grondgebied van de lidstaten. De
staatssecretaris betoogt dat het arrest van het Hof van 26 juli 2017,
Jafari, ECLI:EU:C:2017:586, naar analogie van toepassing is.
5.3. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris
meegedeeld dat hij de vraag of een diplomatieke kaart moet worden gezien
als een verblijfstitel informeel heeft voorgelegd aan de andere
lidstaten en Zwitserland. Uit de ontvangen reacties is gebleken dat de
lidstaten hier verschillend over denken. Sommige lidstaten beschouwen
met Nederland een diplomatieke kaart als een verblijfstitel in de zin
van de Dublinverordening, andere lidstaten niet.
Wettelijk kader
Het internationale recht
Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer
Artikel 2 luidt:
"Het aanknopen van diplomatieke betrekkingen tussen de staten,
alsmede de vestiging van diplomatieke zendingen, geschiedt met
wederzijds goedvinden."
Artikel 4 luidt:
"1. De zendstaat dient er zich van te overtuigen dat de
ontvangende staat agrément heeft verleend ten aanzien van de persoon die
de zendstaat voornemens is als hoofd van de zending van die staat te
accrediteren.
2. De ontvangende staat is niet verplicht om de zendstaat de redenen van een weigering van het agrément mede te delen."
Artikel 7 luidt:
"Met inachtneming van de bepalingen van de artikelen 5, 8, 9 en
11 is de zendstaat vrij in het aanstellen van de personeelsleden van de
zending. Bij de aanstelling van militaire, marine- of luchtmachtattachés
kan de ontvangende staat eisen dat hun naam van tevoren ter goedkeuring
wordt medegedeeld."
Artikel 9 luidt:
"1. De ontvangende staat kan te allen tijde en zonder dat hij
zijn beslissing behoeft te motiveren, de zendstaat ervan verwittigen dat
het hoofd van de zending of een lid van het diplomatieke personeel van
de zending tot persona non grata is verklaard of dat een ander
personeelslid van de zending niet aanvaardbaar is. In dergelijke
gevallen roept de zendstaat de betrokken persoon terug of beëindigt zijn
werkzaamheden bij de zending. Een persoon kan tot persona non grata, of
onaanvaardbaar, worden verklaard voordat hij op het grondgebied van de
ontvangende staat is aangekomen.
2. Indien de zendstaat weigert of in gebreke blijft binnen een
redelijke termijn aan zijn verplichtingen krachtens lid 1 van dit
artikel te voldoen, kan de ontvangende staat weigeren de betrokken
persoon als lid van de zending te erkennen."
Artikel 10 luidt:
"1. Aan het ministerie van buitenlandse zaken van de ontvangende
staat of een ander overeengekomen ministerie, wordt mededeling gedaan
van:
(a) de benoeming van leden van de zending, hun aankomst en hun
definitief vertrek of de beëindiging van hun werkzaamheden bij de
zending;
(b) de aankomst en het definitieve vertrek van een persoon die
tot het gezin van een lid van de zending behoort en, in daarvoor in
aanmerking komende gevallen, het feit dat een persoon gezinslid wordt
van een lid van de zending of ophoudt gezinslid te zijn;
[…]
2. Indien mogelijk dient tevens van tevoren kennis te worden gegeven van aankomst en definitief vertrek."
Artikel 39 luidt:
"1. Een ieder die recht heeft op voorrechten en immuniteiten
geniet deze vanaf het ogenblik waarop hij het grondgebied van de
ontvangende staat betreedt om zijn functie te aanvaarden, of, indien hij
zich reeds op het grondgebied van die staat bevindt, vanaf het ogenblik
waarop kennisgeving van zijn aanstelling wordt gedaan aan het
ministerie van buitenlandse zaken of aan een ander overeengekomen
ministerie.
2. Wanneer de taak van een persoon die voorrechten en
immuniteiten geniet is beëindigd, houden deze voorrechten en
immuniteiten als regel op te bestaan op het ogenblik waarop hij het land
verlaat, of na het verstrijken van een redelijke termijn om het land te
verlaten, doch zij blijven tot aan dat tijdstip van kracht, zelfs in
geval van een gewapend conflict. Met betrekking tot door zulk een
persoon in de uitoefening van zijn functie als lid van de zending
verrichte handelingen blijft de immuniteit evenwel van kracht.
[…]"
Het recht van de Europese Unie
Dublinverordening
Punten 4 en 5 van de considerans luiden:
"4. In de conclusies van Tampere werd ook aangegeven dat het CEAS
op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om
vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling
van een asielverzoek."
"5. Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor
de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met
de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat
verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de
procedures voor het verlenen van internationale bescherming te
waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming
snel te behandelen, niet te ondermijnen."
Artikel 2 (Definities) luidt:
"Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
l)„verblijfstitel": een door de autoriteiten van een lidstaat
afgegeven machtiging waarbij het een onderdaan van een derde land of een
staatloze wordt toegestaan op het grondgebied van die lidstaat te
verblijven, met inbegrip van de documenten waarbij personen worden
gemachtigd zich op het grondgebied van die lidstaat op te houden in het
kader van een tijdelijke beschermingsmaatregel of in afwachting van de
tenuitvoerlegging van een verwijderingsmaatregel die tijdelijk door
bepaalde omstandigheden niet kan worden uitgevoerd, echter met
uitzondering van visa en verblijfsvergunningen die zijn afgegeven
tijdens de periode die nodig is om de verantwoordelijke lidstaat te
bepalen in de zin van deze verordening of tijdens de behandeling van een
verzoek om internationale bescherming of een aanvraag voor een
verblijfsvergunning;
[…]"
Artikel 12 (Afgifte van verblijfstitels of visa) luidt:
"1. Wanneer de verzoeker houder is van een geldige
verblijfstitel, is de lidstaat die deze titel heeft afgegeven,
verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek om internationale
bescherming.
[…]
3. Wanneer de verzoeker houder is van verscheidene geldige
verblijfstitels of visa die door verschillende lidstaten zijn afgegeven,
berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek om
internationale bescherming achtereenvolgens bij:
a) de lidstaat die de verblijfstitel met het langste
verblijfsrecht heeft afgegeven of, indien de geldigheidsduur niet
verschilt, de lidstaat die de verblijfstitel heeft afgegeven waarvan de
geldigheidsduur het laatst verstrijkt;
b) de lidstaat die het visum heeft afgegeven waarvan de
geldigheidsduur het laatst verstrijkt, indien het om gelijksoortige visa
gaat;
c) wanneer de visa van verschillende aard zijn, de lidstaat die
het visum met de langste geldigheidsduur heeft afgegeven of, indien de
visa dezelfde geldigheidsduur hebben, de lidstaat die het visum heeft
afgegeven waarvan de geldigheidsduur het laatst verstrijkt.
[…]"
Artikel 14 (Visumvrijstelling) luidt:
"1. Indien een onderdaan van een derde land of een staatloze het
grondgebied betreedt van een lidstaat waar hij niet visumplichtig is, is
de betrokken lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van het
verzoek om internationale bescherming.
2. Het in lid 1 bedoelde beginsel is niet van toepassing indien
de onderdaan van het derde land of de staatloze zijn verzoek om
internationale bescherming indient in een andere lidstaat waar hij
evenmin visumplichtig is voor de toegang tot het grondgebied. In dat
geval is die andere lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van
het verzoek om internationale bescherming."
Aanleiding prejudiciële vraag
6. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de
autoriteiten van lidstaat X diplomatieke kaarten aan de vreemdelingen
hebben verstrekt en dat die kaarten nog geldig waren op het moment dat
zij hun verzoeken om internationale bescherming in Nederland indienden.
Partijen zijn het er ook over eens dat lidstaat X deze diplomatieke
kaarten heeft verstrekt in overeenstemming met het Verdrag van Wenen.
Nederland en lidstaat X zijn partij bij het Verdrag van Wenen.
6.1. De vraag is of een door een lidstaat op grond van het
Verdrag van Wenen verstrekte diplomatieke kaart een verblijfstitel is
als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening.
Een antwoord op deze vraag is nodig om te bepalen welke lidstaat
verantwoordelijk is voor de behandeling van de verzoeken van de
vreemdelingen om internationale bescherming. Ter toelichting op de vraag
zal de Afdeling ingaan op de uitleg van artikel 2, aanhef en onder l,
van de Dublinverordening en het Verdrag van Wenen. Verder worden twee
mogelijkheden in deze zaak besproken.
Uitleg van artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening
7. Om de kernvraag van deze zaak te beantwoorden moet
artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening worden uitgelegd.
Bepalingen van Unierecht moeten worden uitgelegd volgens de door het
Hof in zijn rechtspraak beschreven methode. Dus is bij de uitleg van de
tekst van artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening in de
eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist
(zie de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit,
ECLI:EU:C:1982:335, punt 18, en 24 oktober 1996, Kraaijeveld,
ECLI:EU:C:1996:404, punt 28). In de tweede plaats moet rekening worden
gehouden met de algemene opzet, de context en de doelstellingen van de
Dublinverordening. Hierbij kan de considerans van de verordening de
inhoud van een bepaling preciseren (zie het arrest van het Hof van 11
juni 2015, Z.Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377, punt 42). Bij de uitleg
kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de verordening worden
betrokken (zie het arrest van het Hof van 24 juni 2015, H.T.,
ECLI:EU:C:2015:413, punt 58).
Bewoordingen van artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening
7.1. De tekst van artikel 2, aanhef en onder l, van de
Dublinverordening geeft geen duidelijk antwoord op de vraag of een
diplomatieke kaart die is verstrekt op grond van het Verdrag van Wenen
een verblijfstitel is in de zin van de Dublinverordening. Ook een
vergelijking van de Nederlandse met de Franse, Engelse en Duitse
taalversies van het artikelonderdeel levert geen duidelijkheid op. In
geen van de taalversies kan uit de omschrijving worden afgeleid of een
diplomatieke verblijfskaart een verblijfstitel is. De Dublinverordening
bepaalt niet uitdrukkelijk dat het om een naar nationaal recht afgegeven
titel moet gaan, maar eist slechts een verblijfstitel in algemene zin.
Uit alle teksten volgt verder dat het moet gaan om een door de
autoriteiten van een lidstaat afgegeven toestemming om te verblijven op
het grondgebied van die lidstaat. De Dublinverordening preciseert niet
wat deze toestemming moet inhouden.
Algemene opzet, context en doelstellingen van de Dublinverordening
7.2. De algemene opzet, de context, de doelstellingen en de
geschiedenis van de totstandkoming van de Dublinverordening geven, gelet
op het hiernavolgende, geen uitsluitsel over de betekenis van artikel
2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening voor dit geval.
7.2.1. De Dublinverordening beoogt een duidelijke en hanteerbare
methode vast te stellen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is
voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat
door een verzoeker bij één van de lidstaten is ingediend, gebaseerd op
objectieve criteria die eerlijk zijn zowel voor de lidstaten als voor de
betrokken asielzoekers. Met deze methode moet snel kunnen worden
vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, om zo de daadwerkelijke
toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale
bescherming te waarborgen (zie onder meer de punten 4 en 5 van de
considerans). Ook beoogt de Dublinverordening 'forumshopping' te
voorkomen (zie de arresten van het Hof van 21 december 2011, N.S. e.a.,
ECLI:EU:C:2011:865, punt 79, en 7 juni 2016, Ghezelbash,
ECLI:EU:C:2016:409, punt 54). Verder is een uitgangspunt van de
Dublinverordening dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van
een verzoek om internationale bescherming ligt bij de lidstaat die aan
de oorsprong ligt van de binnenkomst of het verblijf op het grondgebied
van de lidstaten (zie het arrest van het Hof van 26 juli 2017, Jafari,
ECLI:EU:C:2017:586, punt 87, en de toelichting bij het voorstel Dublin
III (COM(2008) 820 definitief, paragraaf 3)). Het onderliggende beginsel
van het Dublinsysteem is immers dat in een ruimte van vrij verkeer
iedere lidstaat ten opzichte van alle andere lidstaten verantwoordelijk
is voor zijn handelingen op het gebied van toegang en verblijf van
onderdanen van derde landen en op grond van de beginselen van
solidariteit en loyale samenwerking dus ook de gevolgen daarvan moet
dragen (zie het arrest van het Hof van 26 juli 2017, Jafari,
ECLI:EU:C:2017:586, punt 88, en de toelichting bij het voorstel Dublin
II (COM(2001) 447 definitief, pagina 9)).
Het Verdrag van Wenen
7.3. Een bepaling van Unierecht moet worden uitgelegd met
inachtneming van de relevante regels van het volkenrecht, aangezien dat
recht deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie (zie de arresten van
het Hof van 16 juni 1998, Racke, ECLI:EU:C:1998:293, punten 45 en 46, en
16 oktober 2012, Hongarije/Slowaakse Republiek, ECLI:EU:C:2012:630,
punt 44). In het Verdrag van Wenen zijn de regels van het diplomatieke
verkeer vastgelegd. Het gaat daarbij onder andere over privileges en
immuniteiten die moeten verzekeren dat diplomatieke vertegenwoordigingen
doelmatig kunnen functioneren.
7.3.1. Het vestigen van een diplomatieke vertegenwoordiging vindt
plaats met wederzijds goedvinden van de ontvangende en de zendende
staat (artikel 2 van het Verdrag van Wenen). De zendende staat dient
zich ervan te vergewissen dat de ontvangende staat zijn goedkeuring
heeft verleend aan degene die hij voornemens is als hoofd van de
diplomatieke vertegenwoordiging aan te wijzen (artikel 4 van het Verdrag
van Wenen). Voor de overige leden van het diplomatiek personeel en hun
gezinsleden geldt dat aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken slechts
mededeling hoeft te worden gedaan van hun benoeming, aankomst,
definitief vertrek of de beëindiging van hun werkzaamheden bij de
diplomatieke vertegenwoordiging. Een voorafgaande notificatie van
aankomst en vertrek is niet vereist. Het is aan de zendende staat om
diplomatiek personeel aan te wijzen (artikelen 7 en 10 van het Verdrag
van Wenen). Het gevolg van deze aanwijzing waarmee de diplomatieke
status wordt toegekend, is dat de diplomaat en zijn gezinsleden
aanspraak kunnen maken op de privileges en immuniteiten die zijn
geregeld in het Verdrag van Wenen. Een van deze privileges is het recht
om in de ontvangende staat te verblijven. De privileges en immuniteiten
gelden vanaf het moment dat de diplomaat de ontvangende staat binnenkomt
ter aanvang van zijn taken als lid van de diplomatieke
vertegenwoordiging of, als hij zich al op het grondgebied van de
ontvangende staat bevindt, vanaf het moment waarop kennisgeving van zijn
aanstelling wordt gedaan aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken
(artikel 39 van het Verdrag van Wenen).
7.3.2. Het Verdrag van Wenen verplicht de staten die daarbij
partij zijn dus onder meer om het verblijf van diplomatiek personeel en
hun gezinsleden toe te staan. Het ontstaan van het verblijfsrecht van
diplomaten en hun gezinsleden is niet afhankelijk van de afgifte of
weigering van een verblijfstitel door de ontvangende staat. Wel kan de
ontvangende staat te allen tijde een lid van het diplomatiek personeel
tot persona non grata of niet aanvaardbaar verklaren. De zendende staat
is dan gehouden om die persoon terug te roepen. Indien de zendende staat
dit nalaat, kan de ontvangende staat weigeren die persoon nog langer
als lid van de diplomatieke vertegenwoordiging te erkennen (artikel 9
van het Verdrag van Wenen). Dit houdt in dat die persoon dan niet langer
privileges en immuniteiten in de ontvangende staat geniet. Dit
uitzonderlijke geval is hier echter niet aan de orde.
Twee mogelijkheden
8. De Afdeling komt tot twee mogelijkheden. De eerste
mogelijkheid is dat een diplomatieke kaart een verblijfstitel is in de
zin van artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening. Dit
heeft tot gevolg dat lidstaat X verantwoordelijk is voor de behandeling
van de verzoeken om internationale bescherming op grond van artikel 12,
eerste lid van de Dublinverordening. De tweede mogelijkheid is dat een
diplomatieke kaart geen verblijfstitel is in de zin van artikel 2,
aanhef en onder l, van de Dublinverordening. In dat geval is Nederland
de verantwoordelijke lidstaat op grond van artikel 14, tweede lid, van
de Dublinverordening, omdat de vreemdelingen in zowel lidstaat X als
Nederland niet visumplichtig waren.
Mogelijkheid 1: wel een verblijfstitel in de zin van de Dublinverordening
8.1. Een reden voor de uitleg dat een diplomatieke kaart die
is verstrekt op grond van het Verdrag van Wenen een verblijfstitel is in
de zin van de Dublinverordening, zou kunnen zijn dat deze uitleg in
overeenstemming is met het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid voor
de behandeling van een verzoek om internationale bescherming ligt bij
de lidstaat die aan de oorsprong ligt van de binnenkomst of het verblijf
op het grondgebied van de lidstaten (zie het arrest van het Hof van 26
juli 2017, Jafari, ECLI:EU:C:2017:586, punt 87, en de toelichting bij
het voorstel Dublin III (COM(2008) 820 definitief, paragraaf 3)). In dit
geval hebben de vreemdelingen de sterkste band met lidstaat X. Hoewel
de komst van de vreemdelingen naar lidstaat X een keuze is van de
zendende staat, zijn zij het grondgebied van de lidstaten binnengekomen
ten behoeve van de diplomatieke betrekkingen tussen de zendende staat en
lidstaat X. Vervolgens hebben zij enkele jaren in lidstaat X gewerkt en
gewoond.
8.1.1. Verder zou een andere uitleg tot gevolg hebben dat
vreemdelingen die als diplomatiek personeel werkzaam zijn in een
lidstaat en vervolgens een verzoek om internationale bescherming willen
indienen, zelf kunnen kiezen in welke lidstaat zij dat doen. Met de
instelling van uniforme instrumenten en criteria ter bepaling van de
verantwoordelijke lidstaat is juist beoogd dit te voorkomen (zie het
arrest van het Hof van 2 april 2019, H. en R., ECLI:EU:C:2019:280, punt
77). De Afdeling wijst er wel op dat deze situatie zich in de praktijk
niet vaak voordoet. Het gaat immers om een zeer specifieke groep
vreemdelingen.
Mogelijkheid 2: geen verblijfstitel in de zin van de Dublinverordening
8.2. Een reden voor de uitleg dat een diplomatieke kaart die
is verstrekt op grond van het Verdrag van Wenen geen verblijfstitel is
in de zin van de Dublinverordening, is dat uit het Verdrag van Wenen
lijkt te volgen dat het in het internationaal verkeer van diplomaten
niet binnen de bevoegdheden van de ontvangende staat ligt om toestemming
te verlenen of te weigeren voor het verblijf van diplomaten op zijn
grondgebied. De vader is door de zendende staat aangesteld als
personeelslid van de diplomatieke vertegenwoordiging in lidstaat X.
Hierdoor hebben hij en zijn gezin de diplomatieke status verkregen.
Zoals onder 7.3.1 is overwogen, was het recht op verblijf dat zij in
lidstaat X genoten een privilege op basis van die diplomatieke status.
Dit privilege ontleenden zij rechtstreeks - zonder tussenkomst van de
autoriteiten van lidstaat X - aan het Verdrag van Wenen. De diplomatieke
kaart bevestigt slechts het al bestaande rechtmatig verblijf van de
vreemdelingen in lidstaat X. Dit pleit volgens de Afdeling sterk voor de
uitleg dat een diplomatieke kaart geen verblijfstitel in de zin van de
Dublinverordening is.
8.2.1. De Afdeling merkt daarbij op dat in Nederland het
verblijfsrecht van diplomatiek personeel niet is gebaseerd op de
Vreemdelingenwet 2000, maar rechtstreeks op het Verdrag van Wenen (zie
Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 16, en Kamerstukken II
2011/12, 33 192, nr. 3, blz. 19). Diplomatieke personeelsleden worden om
hun status te kunnen bewijzen door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken in het bezit gesteld van een zogenoemd geprivilegieerdendocument.
Dit document is geen verblijfstitel in de zin van de Vreemdelingenwet
2000.
Conclusie
9. Het antwoord op de vraag of een op grond van het Verdrag
van Wenen verstrekte diplomatieke kaart een verblijfstitel in de zin
van de Dublinverordening is, is naar het oordeel van de Afdeling niet
eenduidig te geven. Dat antwoord kan niet onmiddellijk uit artikel 2,
aanhef en onder l, van de Dublinverordening, het systeem van die
verordening en de relevante regels van het volkenrecht worden afgeleid.
Ook is er geen rechtspraak over de Dublinverordening van het Hof die
hierover duidelijkheid verschaft. Uit de reactie van de staatssecretaris
ter zitting blijkt dat de lidstaten een verschillende praktijk
hanteren. Hoewel de Afdeling meent dat in dit geval geen sprake is van
een toestemming door de autoriteiten van lidstaat X en dus ook geen
verblijfstitel, valt een andere uitleg gelet op de doelstellingen en
uitgangspunten van de Dublinverordening niet uit te sluiten.
Prejudiciële vraag
10. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande aanleiding het
Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen
op de volgende vraag:
Moet artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening aldus
worden uitgelegd dat een door een lidstaat op grond van het Verdrag van
Wenen inzake diplomatiek verkeer verstrekte diplomatieke kaart een
verblijfstitel in de zin van die bepaling is?
11. De behandeling van het hoger beroep wordt geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij
wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:
Moet artikel 2, aanhef en onder l, van de Dublinverordening aldus
worden uitgelegd dat een door een lidstaat op grond van het Verdrag van
Wenen inzake diplomatiek verkeer verstrekte diplomatieke kaart een
verblijfstitel in de zin van die bepaling is?
II. schorst de behandeling van het hoger beroep tot het Hof
van Justitie van de Europese Unie uitspraak heeft gedaan en houdt
iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M.
Wissels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.
Bechinka, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2021
371-918.
