201807236/1/V6.
Datum uitspraak: 13 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], thans: [appellante B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2018 in zaak nr. 17/3816 in het geding tussen:
[appellante B]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2017 heeft de minister het verzoek van [appellante B] om kwijtschelding van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus afgewezen.
Bij besluit van 22 september 2017 (hierna: het besluit) heeft de minister het door [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellante B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 september 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante B] hoger beroep ingesteld.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (lees: de minister) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante B] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2019, waar [appellante B], bijgestaan door mr. C.J. Forder, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft [appellante B] bij besluit van 3 juni 2013 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder de beperking 'overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen' (hierna: de overgangsregeling) met een geldigheidsduur van 12 april 2013 tot 12 april 2018. Bij besluit van 1 november 2013 heeft de minister haar een inburgeringsplicht opgelegd. Bij besluit van 22 augustus 2014 heeft de minister een aanvraag van [appellante B] om een lening waarmee de Dienst Uitvoering Onderwijs de door haar ingestuurde facturen voor inburgeringscursussen zou betalen, ingewilligd. Bij besluit van 26 augustus 2016 heeft de minister [appellante B] ontheven van de inburgeringsplicht, omdat uit een verklaring van een onderwijsinstelling en resultaten van een toets is gebleken dat zij het inburgeringsexamen niet op tijd kon halen. Bij besluit van 19 september 2016 heeft de minister bepaald dat [appellante B] vanaf 1 maart 2017 moet beginnen met afbetaling van de lening van € 8.875,49, met een maandelijks termijnbedrag van € 74,04. Op 12 januari 2017 heeft [appellante B] verzocht om kwijtschelding van de lening.
Besluitvorming in deze procedure
3. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de lening niet voor kwijtschelding in aanmerking komt, omdat [appellante B] geen rechtmatig verblijf heeft op basis van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd en zij niet verblijft bij een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd. Het verblijfsdoel van [appellante B] is de overgangsregeling. Ook de kinderen van [appellante B] hebben verblijf in Nederland verkregen op basis van de overgangsregeling en niet op basis van een verblijfsvergunning asiel.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het besluit een deugdelijke motivering mist. De rechtbank heeft overwogen dat de minister in het besluit niet adequaat heeft gereageerd op het beroep op artikel 14 van het EVRM. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Volgens de rechtbank valt het verzoek om kwijtschelding van de lening niet onder de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM, waardoor het beroep op artikel 14 van het EVRM geen doel kan treffen.
EVRM en het Twaalfde Protocol daarbij
5. [appellante B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek om kwijtschelding van de lening niet onder de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM valt. [appellante B] voert aan dat het inburgeringsproces deel uitmaakt van het privéleven en als zodanig onder de werkingssfeer van die bepaling valt. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens [appellante B] ten onrechte nagelaten te toetsen of het besluit in strijd is met het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 14 van het EVRM. Los hiervan heeft de rechtbank volgens [appellante B] ten onrechte niet getoetst of het besluit in strijd is met het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM (hierna: het Twaalfde Protocol). [appellante B] voert aan dat het voor de toepassing van het Twaalfde Protocol irrelevant is of het verzoek om kwijtschelding van de lening onder de reikwijdte valt van één of meer bepalingen van het EVRM.
Ter onderbouwing van haar beroep op het discriminatieverbod betoogt [appellante B], onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 26 oktober 2017, Ratzenböck en Seydl tegen Oostenrijk, ECLI:CE:ECHR:2017:1026JUD002847512, dat zij in een vergelijkbare situatie verkeert als de in artikel 4.1a, derde lid, van het Besluit inburgering (hierna: het Bi) beschreven personen wier inburgeringsschulden krachtens artikel 4.13, derde lid, van het Bi ambtshalve worden kwijtgescholden indien uit aangetoonde geleverde inspanningen blijkt dat zij redelijkerwijs niet aan alle onderdelen van het inburgeringsexamen kunnen voldoen. [appellante B] wijst erop dat zij, net als die personen, uit een vreemd land komt, lang gewacht heeft in de asielprocedure en inburgeringsplichtig was. De minister had - net als bij die personen - rekening moeten houden met haar persoonlijke omstandigheden. Voor de ongelijke behandeling bestaat geen rechtvaardiging, aldus [appellante B].
5.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8870, overweegt de Afdeling dat artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bepalingen zijn van eenzelfde strekking. [appellante B] wijst er terecht op dat het voor de toepassing van het Twaalfde Protocol niet noodzakelijk is dat het verzoek om kwijtschelding van de lening onder de reikwijdte valt van één of meerdere bepalingen van het EVRM. Zodoende kan de door [appellante B] opgeworpen vraag of deze zaak onder de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM valt buiten beschouwing blijven en heeft de rechtbank ten onrechte niet getoetst aan artikel 1 van het Twaalfde Protocol. Alleen al hierom slaagt het betoog in zoverre. De Afdeling zal hierna het beroep van [appellante B] op het discriminatieverbod inhoudelijk bespreken.
Discriminatie
5.2. Artikel 1 van het Twaalfde Protocol verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Dit betekent dat discriminatie alleen aan de orde is als het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of als er geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel (zie het arrest van het EHRM van 29 april 2008, Burden and Burden tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0429JUD001337805, §60). Bij het nemen van maatregelen op sociaal-economisch terrein beschikt de Staat over een aanzienlijke beleids- en beoordelingsruimte (zie het arrest van het EHRM van 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2006:0412JUD006573101, §52, en het arrest van 13 juli 2010, Clift tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2010:0713JUD000720507, §73).
5.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Inburgering (Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, blz. 3) volgt dat de wetgever met de inburgeringsplicht op eigen kosten zo nodig ondersteund door een sociaal leenstelsel de verantwoordelijkheid voor de inburgering heeft gelegd bij de vreemdeling die in Nederland wil verblijven. De lening moet, behoudens uitzonderingen, geheel worden terugbetaald. Uit de geschiedenis van de totstandkoming bij artikel 4.13 van het Bi (nota van toelichting, Stb 2014, 122, blz. 5) volgt dat deze bepaling de uitwerking is van het regeerakkoord (Kamerstukken II 2012/2013, 33 410, nr. 15, blz. 29), inhoudend dat een inburgeringsaanbod zal worden gedaan aan asielgerechtigden. Hieraan wordt uitvoering gegeven door kwijtschelding van de lening na het behalen van het inburgeringsexamen of indien een vrijstelling of ontheffing van de inburgeringsplicht is verleend. De minister heeft deze maatregelen aangekondigd in de brief van 21 december 2012 (Kamerstukken II 2012/2013, 31 143, nr. 90). Uit deze brief volgt dat de minister ervan overtuigd is dat mede gelet op de mogelijkheid tot kwijtschelding van de lening de inburgering van asielgerechtigden op een goede manier tot stand kan komen en dat zij zo een goede start in de Nederlandse samenleving kunnen maken.
5.4. De Afdeling leidt uit de hiervoor weergegeven totstandkomingsgeschiedenis af dat de wetgever heeft beoogd een uitzondering voor asielgerechtigden op te nemen op de regel dat een inburgeringsplichtige de lening volledig terugbetaalt. Uit de totstandkomingsgeschiedenis valt niet af te leiden waarom de wetgever deze uitzondering heeft beperkt tot asielgerechtigde inburgeringsplichtigen en waarom het gemaakte onderscheid tussen deze groep en de overige inburgeringsplichtigen gerechtvaardigd zou zijn. De minister heeft de achtergrond van het onderscheid niet toegelicht in de besluitvormingsfase, de beroepsfase en in zijn schriftelijke uiteenzetting. Daartoe was hij wel verplicht, omdat [appellante B] in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft betoogd dat de afwijzing van het verzoek om kwijtschelding in haar geval discriminatoir is, omdat zij zich, naar gesteld, in een vergelijkbare positie bevindt als een asielgerechtigde. Desgevraagd heeft de minister ter zitting verklaard dat hij de achtergrond van het onderscheid niet kent. De minister heeft dus niet gemotiveerd wat de rechtvaardiging voor het onderscheid is. Daarom heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, het besluit vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, maar ten onrechte bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van rechtbank wordt vernietigd, voor zover zij daarbij de rechtsgevolgen van het besluit in stand heeft gelaten. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 mei 2017 moet nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2018 in zaak nr. 17/3816, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 september 2017, kenmerk JSCI090/004183778 6007-56718-2-11, in stand zijn gelaten;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. bepaalt dat tegen het door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante B] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Oei
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
670-876.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1 Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2 Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
1 Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2 Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Wet inburgering
Artikel 6
[…]
2 Onze Minister ontheft de inburgeringsplichtige van de onderdelen uit het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, waarvan, op grond van door de inburgeringsplichtige aangetoonde geleverde inspanningen, blijkt dat hij redelijkerwijs niet aan deze onderdelen kan voldoen.
[…]
Artikel 16
[…]
4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
[…]
c. kwijtschelding.
[…]
Besluit inburgering
Artikel 4.1a
[…]
3 Het tweede lid is niet van toepassing op de inburgeringsplichtige, bedoeld in het eerste lid, die rechtmatig verblijf heeft op grond van een:
a. verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd; of
b. verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, verleend onder een beperking verband houdend met verblijf als familie- of gezinslid, voor verblijf bij:
1°. een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd,
2°. een houder van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, of
3°. een houder van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen die is verleend met een aantekening inzake internationale bescherming als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
[…]
Artikel 4.13
1 De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2 Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking.
3 Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
[…]
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
